许长青
直至1997 年香港回归祖国，英国对香港实施了长达150 多年的殖民统治。英国殖民统治对香港高等教育治理体系产生了极大影响，起源于英国殖民体系的香港高等教育治理随着办学目的、政府权力和权威及社会经济环境的变化而变化，国家与高校的关系“松散”而又“紧密”。香港回归祖国25 周年之际，总结香港高等教育治理体系的历史变迁、反思香港高等教育治理体系特征、构建与“一国两制”相适应的香港高校治理体系对营造香港良好的教育生态、促进高等教育国际竞争力持续提升、推动高等教育服务国家战略需求，具有重要的理论与现实意义。
国家主义脱胎于民族主义。国家主义伴随着近现代意义上国家的诞生而兴起，强调通过建立统一国家，实现民族独立和人民幸福，提升和完善国家能力以应对各种危机与挑战。①张胜军：《国家主义的历史根源及其未来趋势》，《人民论坛》2020 年第36 期。[英]约翰·亨利纽曼：《大学的理想》，徐辉等译，杭州：浙江教育出版社，2003 年，第3 页。国家主义往往与公平正义联系在一起。约翰·罗尔斯（John Rawls）表示，主要社会制度统合于一个合作体系：所有公民在同一个法则下共同选择正义原则并基于这些原则分配公民的基本权利和义务以及社会合作所产生的社会利益。②Rawls J.A Theory of Justice.Cambridge:The Belknap Press of Harvard University Press.1999,pp.10-47迈克尔·布莱克（Michael Blake）等学者提出民族认同、国家强制、社会合作等不同解释范式并主张“国家是唯一的正义规范性触发器”。③Cohen J,Sabel C.“Extra Rempublicam Nulla Justitia？”.Philosophy&Public Affairs,Vol.34,Issue 2,2006，pp.147-175.布莱克最早提出“国家强制”（State Coercion）概念，通过国家强制，“我们在国家层面和同胞分享特殊的政治和法律制度”。④Blake M.“Distributive Justice,State Coercion and Autonomy”. Philosophy &Public Affairs,Vol 30,Issue 3,2001,pp.257-96.随着民族国家的形成和发展，国家主义思潮通常体现为增强国家认同感和民族自豪感，树立国家在国内的最高权力和在国际的独立自主权利。⑤张胜军：《国家主义的历史根源及其未来趋势》，《人民论坛》2020 年第36 期。这在维度上大致分为两类：“以个人为参照系，国家主义是指在主权国家内个人与国家的关系要以国家为中轴；
以全球为参照系，国家主义强调国际社会中主权国家与人类共同体的关系要以国家为中心”。⑥蔡拓：《全球主义与国家主义》，《中国社会科学》 2000 年第3 期。以个人为参照的国家主义立足国内问题，强调国家拥有全面与至高的权力，其权威不可蔑视与侵犯，个人只有符合国家这一最高目的时才有地位和意义。⑦蔡拓：《全球主义观照下的国家主义——全球化时代的理论与价值选择》，《世界经济与政治》2020 年第10 期。马基雅维利（Niccolò Machiavelli）、霍布斯（Thomas Hobbes）和黑格尔（Georg Friedrich Hegel）等阐述和丰富了国家主义理论。以全球为参照的国家主义立足国际问题，关注国家、全球定位与相互关系。斯科尔特（Jan Scholte）指出，国家主义“是指社会治理或多或少等同于领土官僚型国家政府的监管运作情况。所有社会规则的制定、实施、监管和执行都通过国家和国家间关系直接或间接发生”。⑧Scholte,J.A.Globalization:A Critical Introduction.London and New York:Palgrave Macmillan,2005,p.186.国家主义强调并坚持国家在人类公共事务中的优先性、首要性和权威性，也往往会导致国家主义失去理性约束，沦为片面、非理性国家主义甚至走向更极端的国家专制主义。⑨蔡拓：《全球主义观照下的国家主义——全球化时代的理论与价值选择》，《世界经济与政治》2020 年第10 期。在反思国家主义的基础上，理性国家主义应运而生。理性国家主义以国家主体为主导，但不排斥非国家主体的地位与作用，国家利益优先但并不唯一。理性国家主义在坚持国家权力合法性与权威性前提下，承认国家权力向下和横向扩散，愿意与新的权力与权威对话、协商与合作。⑩蔡拓：《全球主义观照下的国家主义——全球化时代的理论与价值选择》，《世界经济与政治》2020 年第10 期。理性的国家主义对构建大学与国家之间的关系提供了一种新视角。
西方高等教育发展大致经历了中世纪大学、近代大学、现代大学三个阶段。中世纪的纽曼（John Henry Newman）强调大学的目的不是“发现”，而是“保存和传授普遍知识”。○1张胜军：《国家主义的历史根源及其未来趋势》，《人民论坛》2020 年第36 期。[英]约翰·亨利纽曼：《大学的理想》，徐辉等译，杭州：浙江教育出版社，2003 年，第3 页。近代高等教育的一个重要功能就是铸造民族国家政治文化统一体，形成民族认同感，同时国家加强了对大学的控制。霍布斯鲍姆（Eric Hobsbawm）认为“学校教育体系是形成民族的最有力武器”。①[英]安迪·格林：《教育、全球化与民族国家》，朱旭东等译，北京：教育科学出版社，2004 年，第38 页。有限自治与大学责任是现代大学的显著特征。大学成为了“后工业社会轴心机构”的同时，社会赋予了大学在人类发展、经济、技术及文化、环境、消除贫困、暴力和歧视等问题上的巨大责任。“高等教育作为国家头等重要事业，其活动原则必须符合国家需要和广泛接受的社会标准。”②[加]约翰·范德格拉夫：《学术权力》，王承绪等译，杭州：浙江教育出版社，2003 年，第12、95—99 页。施莱尔马赫（Schleiermacher）指出，“国家与大学旨趣不同，但大学独立从事科学事业的同时也不能忽视为国家服务的职能”。③陈洪捷：《施莱尔马赫论国家与大学》，《清华大学教育研究》2020 年第2 期。于是作为探究知识的“大学场域”发挥着双重职能——出场职能和入场职能。一方面，大学围绕知识权力发展起防御和抗干扰的学术机制；
另一方面，大学需要接受社会的合理需求，大学发展充分反映国家、民族与社会的意志。④茹宁：《国家与大学关系的哲学分析》，南开大学2007 年博士学位论文，第64 页。
香港高等教育脱胎于西方高等教育，回归前的高等教育服务于港英政府，回归后香港高等教育维持原有教育制度没有产生大变和突变，而适应国家需求、促进香港高等教育融入国家发展大局成为一种必然，构建与“一国两制”相适应的高等教育治理体系也成为一种历史必然。港澳教育研究一直受到国内外学界关注，已有较为丰富的研究成果。中山大学港澳数据库、香港中央图书馆及历史档案馆等拥有各类相关历史文档资料。本研究将基于理性国家主义视角，通过文献阅读和历史档案解密对历史资料进行深入探究并在此基础上寻求突破点。
香港高等教育治理的历史变迁与香港高等教育不同发展阶段相适应。伯恩斯（John P.Burns）将香港高等教育划分为四个阶段：一个帝国的计划、为香港建立大学、香港大学现代化、自治权之争。⑤John P.Burns.“The State and Higher Education in Hong Kong”. The China Quarterly,Vol.244,Issue 12,2020,pp.1031-1055.吴福光将香港高等教育划分为香港早期教育、香港高等教育培植、香港高等教育创立、香港高等教育再创立四个阶段。⑥吴福光：《香港高等教育考察报告》，《高等教育研究》1987 年第3 期。荣万城认为香港高等教育可以分为萌芽期、开展期、战后重建期、开创期、从精英到普及化五个阶段。⑦容万城：《香港高等教育：政策与理念》，香港：三联书店（香港）有限公司，2002 年，第4 页。这些研究均有其划分的历史依据，对推动香港高等教育治理研究作出了贡献。本研究基于历史与现实考察，依据历史“关键节点”，力图寻求香港高等教育阶段论的新突破，并将香港高校治理的历史变迁大致分为六个阶段。
（一）1911～1941 年：香港高等教育的初创期
香港岛上最早的教育是中国传统私塾，1840 年紧随英军登陆而来的是教会传教和办学。这一阶段教育的目的在于维持和强化殖民统治的意识形态，不重视培养原居民认识自己的国家与民族观念，一切以功利思想为依规，反映港英政府对启发民智的漠视。⑧容万城：《香港高等教育：政策与理念》，香港：三联书店（香港）有限公司，2002 年，第21—22 页。1905 年12 月15 日《香港邮报》刊文称：“香港需要一所大学……为了英国的繁荣，这是一项值得的公共投资。”⑨容万城：《香港高等教育：政策与理念》，香港：三联书店（香港）有限公司，2002 年，第144—145 页。港英政府创办香港大学的帝国计划徐徐拉开。马丁·卡诺伊（Martin Carnoy）认为，“殖民主义下引进的‘现代’教育机构执行着意识形态功能，使统治和剥削的过程看起来非常正常、不可避免甚至科学”。①Hayhoe,R.“China’s Universities and Western Academic Models”.Higher Education,Vol.18,Issue 1,1989,pp.51.“在这种情况下，受过中等及以上教育的少数精英被认为是帝国主义国家经济和政治利益的天然盟友。”②Hayhoe,R.“China’s Universities and Western Academic Models”.Higher Education,Vol.18,Issue 1,1989,pp.51.20 世纪初，德国、法国和美国均寻求在中国产生影响，清华学院、圣约翰大学、同济大学在北京和上海建立。英国人“不甘示弱”，希望在中国建立一所英式大学以巩固自身利益，增强影响力。③Hui,P.and Poon,H. Higher Education,Imperialism and Colonial Transition.Hongkong: Comparative Education Research Center,the University of Hong Kong,1999.香港第14 任总督卢吉（Frederick Lugard）推动了这一计划的实施，1911年香港立法局通过《香港大学法案》，香港大学正式成立。香港大学是大英帝国在远东的第一所大学，反映了英国殖民教育政策宗旨，即在远东地区获得更大利益及政治影响力，确立了“为中国而立”的创校宗旨。1937 年，由港英政府委任的香港大学未来委员会指出，“香港大学的真正使命是培养来自全中国的学生。如果不坚定地考虑到这一目标，我们就不会满足于其他任何具有持久价值的目标的实现。”④Sweeting,Anthony (Ed.). Education in Hong Kong pre-1841 to 1941: Fact and Opinion.Hong Kong: Hong Kong University Press.1990,pp.437-450.香港大学实施“精英教育”，开办之初，招收了来自中国内地、东南亚国家及香港的学生。学生大多来自经济较为富裕家庭，学业及英语成绩突出，只有极少数来自草根家庭的学生凭借优异成绩而获奖学金。港大不重视培养华人精英阶层的国家与民族认同观念，强调巩固英国的殖民管治及其在东亚的政治利益和文化影响力，因而开办的课程以实用学科为主，着重理工科而轻视人文学科。⑤卢一威、伍世杰、韩笑：《香港高等教育》，香港：中华书局（香港）有限公司，2016 年，第3 页。正如阿里·马兹瑞（Ali Mazrui）所言，这类大学“处于文化依赖结构的顶峰，这是一个政治经济与文化的融合体”。⑥Hayhoe,R.“China’s Universities and Western Academic Models”.Higher Education,Vol.18,Issue 1,1989,pp.49-85.
在高等教育治理上，在港英政府与香港大学的关系中，港英政府最关心的问题是遏制成本。港大建校之初的捐赠远远不够，至20 世纪20 年代初，香港大学几乎濒临破产。同时受到英国本土高等教育“红砖大学”的影响，香港大学持续面临财政危机。为确保大学运转，总督委任的一个委员会发布调查报告，建议削减香港大学教授职位，降低工资，废除或严格削减教学部门，如商科和社会科学等。1923 年港英政府采取了更为直接的控制措施，对港大理事会人员组成进行改组，由港督主持的香港大学改革委员会15 位指定成员共同组成，凸显出港英政府在港大管理中扮演直接角色。为了吸引更多优秀的英国学者到香港大学任教，英国政府更多地参与了大学人事决策。正如彼得·库尼奇（Peter Cunich）所表明的，“尽管大学可以否决任命，但港英当局政府（总督）有权通过挑选关键工作人员来塑造大学的未来”。⑦Chan Lau Kit-ching and Peter Cunich (Eds.). An Impossible Dream: Hong Kong University from Foundation to Re-establishment,1910-1950.Hong Kong:Oxford University Press,2002,pp.193-212.自1923 年始，港英政府“完全控制”了选拔过程，总督“作为中间人”处理每一次招聘活动。至20 世纪30 年代，港英政府的教育管控角色由英国教育局和大英帝国大学局代理。港英政府为了加强意识形态控制及应对民族国家主义兴起，加强了对学校课程的控制，既包括大学课程，也包括由私人提供的教育课程。1913 年《教育条例》规定，香港几乎每一所学校都要向教育署署长注册并规定“使用任何看起来不受欢迎的书籍”都是非法的，这些规定旨在遏制学校中的中国民族主义，防止学校成为反殖民主义中心。①Law,Wing Sang. Collaborative Colonial Power: The Making of the Hong Kong Chinese. Hong Kong: Hong Kong University Press.2009,pp.72-73.《教育条例》规定在教育署署长领导下设立学校督察制度以确保校规得以贯彻执行。从1948 年开始，港英政府实施更为严格的管控，试图降低中国共产党的影响力，总督诬称这个组织“扭曲了年轻人思想”，②Marie Lall and Edward Vickers(Eds.).Education as a Political Tool in Asia.Abingdon:Routledge,2009,pp.83-101.禁止大学成员参加政治活动。
（二）1942～1945 年：香港高等教育的停滞期
1941 年12 月至1945 年8 月的三年零八个月是香港历史上日军占领时期。日本占领香港后宣布成立军政府，随后设立总督府，取代港英政府对香港人民实行残暴的战时殖民统治。日本占领香港后将教育作为达到军事和政治目标的辅助工具，各级教育受到了严重削弱。仅有的两所高等教育机构——香港大学和罗富国师范学校被迫停学。战争爆发后，罗富国师范学校的大部分学生回到中国内地继续学业，其校园因战时被征用为日本官员训练学校而被保存下来。香港大学被认为在军事和行政上对日本政府不会造成障碍，大学校园、设施、图书基本得以保留，但教学科研活动停顿。在高等教育治理上，日治政府停办了两所高等教育机构，建立官立性质的东亚学院取而代之。高等科的教育目标主要是培养师资、银行、社会机构的高级职员；
普通科主要培养一般事务、书记和文书人员等。日治政府对课程设置进行管控，主要开设国语（日语）、修身公民、体育、音乐和商业等。这一时期日治政府以日语和日本文化为核心构建起了一个相对完整的、体现日本殖民文化的教育体系，目的是收制香港社会，灌输日本观念和价值取向，建立所谓的“大东亚共荣圈”。③丁钢：《日本殖民教育与香港》，《教育评论》2006 年第6 期。日本殖民统治形式更为外显，香港高等教育进入停滞期。
（三）1946～1990 年：香港高等教育的发展期
第二次世界大战后香港由劳动密集型工业向技术密集型转型，对劳动力的数量和质量需求均有提升。此时的香港高等教育满足不了工业转型的需求，不少学生选择到内地或台湾求学，接受内地或台湾教育。与此同时，战后香港私立华文大专院校迅速发展，不少学生具有内地及台湾背景。港英政府担心会培养反殖民主义思想，对私立院校存有戒心。1950 年港英政府首次认识到香港本身需要一所大学，将有助于把中国文化纳入殖民教育系统以遏制反殖民思想。1951 年《凯西克报告》（Keswick Report）提出，“香港高等教育应该主要是满足香港自身需要”。④Ng,Lun Ngai-ha Alice(Ed.).The Quest for Excellence:A History of the Chinese University of Hong Kong from 1963 to 1993.Hong Kong:Chinese University Press,1994,p.4.1960年富尔顿（Scott Fulton）向港督柏立基（Robert Black）提交《香港专上学院发展报告书》，建议以中文为教学语言建立一所新大学，旨在为香港的独特地位服务，结合中西文化传统发展现代学术。1963 年香港立法局通过《香港中文大学条例》，决定设立一所以中文为主授课语言的联邦制大学。同年10 月17 日香港中文大学正式成立。1966 年、1968 年港英政府发表两份《香港高等教育特别委员会中期报告书》，均聚焦于高等教育供给与人力需求及高等教育与经济增长之间的关系，推动高等教育发展。1967 年港英政府批准岭南书院注册，1970 年香港浸会学院注册为大专院校。1970 年创办的私立香港树仁学院因坚持采取四年制课程而长期得不到政府资助，反映出港英政府以强制性手法推行英式三年学制发展香港高等教育。1972 年港英政府在工业专门学院的基础上成立香港理工学院，开办技术与实用科目的文凭与高级文凭课程，满足香港工商业的人力需求。香港理工学院的诞生开创了香港高等教育双轨制（Binary System）时代，即除了原有的两所大学提供学位课程外，亦有非大学学位的文凭与高级文凭课程。20 世纪50 年代后期香港私立大学成为香港高等教育不可或缺的一部分，如新亚书院、崇基书院、联合书院、浸会书院、珠海书院等。20 世纪80 年代中期以来，香港高校开始招收来自内地的研究生，促使学生来源多样化。
在高等教育治理上，港英政府继续直接拨款给香港大学。1963 年香港中文大学成立后，港英政府考虑到两校公平发展的必要性，遂改变大学拨款模式。1965 年教资会（UGC）成立并逐步承担理工学院的拨款事务，进而发展成为大学及理工教育资助委员会（UPGC）。1994 年所有受资助院校升格为大学后，恢复为大学教育资助委员会。在职能上，UGC 一方面担当起“缓冲区”角色，另一方面也是政府与大学沟通的桥梁，代表大学就提供研究经费等问题向政府游说。UGC 拨款给大学，如果大学未能按照拨款政策执行，UGC 则将把这一表现纳入日后拨款考量。在重大政策问题上，政府直接与大学沟通。20 世纪80 年代中期，因财政原因政府决定将普通本科学位学习年限标准化为三年，教育署或其代表直接咨询各大学。虽然港大和港中大均反对这一举措，但没有取得成功。整个时期，英国对大学的定位集中在专业人员培训以满足本地人力需求，而不是研究。20 世纪70 年代，多元化咨询委员会不赞成港英政府研发支出，未能认识到香港高校需要进行科学研究的职能。在管治架构上，二战后港英政府首先对港大和其他大学的管治安排进行了现代化改造，大大缩减获委任为校董会成员的政府高级官员人数，取而代之的是由总督任命的商界和社区领袖，而总督依然是校监。1950 年香港大学理事会由校长担任主席，由大学财务司库、港英当局秘书、各学院院长及总督委任的9 名人士组成。从1967 年起，港英政府用自己任命的人员取代校长担任理事会主席并逐步扩大理事会规模，至20 世纪80 年代中期，理事会成员约36 人，其中7 人由总督任命。港英政府通过立法、教育督察和规定考试内容等方式对大学进行管治。政府对大中小学课程进行控制确保教育非政治化，尤其是历史科，致使大多数香港学生没有接受过有关1840 年后中国历史的正规教育。
（四）1991～1997 年：香港高等教育的扩张期
20 世纪80 年代后期的香港经济进一步转型，港英政府认为，社会经济转型后经济增长会更加突显高科技产业的重要性，经济转型急需高质量人才，高等教育必须把提高人才培养质量提上议事日程。在社会各界的支持下，开建香港第三所大学的倡议应运而生。1986 年港英政府选定新界清水湾兴建香港科技大学。1988 年香港科技大学注册成功，1991 年10 月正式建成。香港科技大学的成立适应了时代需求，开启了香港高等教育扩张期。香港高等教育规模扩张主要表现为：一是增加香港大学、中文大学、科技大学及香港理工学院、城市理工学院、浸会学院的学额。①容万城：《香港高等教育：政策与理念》，香港：三联书店（香港）有限公司，2002 年，第49—53 页。正如一位大学高级管理人员所指出的，“大学理事会支持香港大学人力资源管理政策的现代化，这些政策受到1991 年香港科技大学（HKUST）成立的鼓舞”。②John P.Burns.“The State and Higher Education in Hong Kong”. The China Quarterly,Vol.244,Issue 12,2020,pp.1031-1055.与勉强支持港大和港中大不同，港英政府热情支持以麻省理工学院和加州理工学院为标杆而建立的香港科技大学。港科大是一个强有力示范，它说明香港能做什么以及两所早期大学未能做什么。①John P.Burns.“The State and Higher Education in Hong Kong”. The China Quarterly,Vol.244,Issue 12,2020,pp.1031-1055.二是统一大学学制，按照1988 年《教统会第三号报告书》建议，包括香港中文大学在内的所有大学及大专院校均采用三年学制。三是1990 年成立香港学术评审局，实施院校评估与课程评审。四是通过升级理工学院和城市理工学院来扩大大学学额并通过确定大学的角色及竞争来提高学术水平。1993—1994年间，理工学院、城市理工学院、浸会学院成功通过评审，升格为大学。香港学子获得了更多的升学机会，香港高校入学率于1994 年达到15%，高等教育进入大众化。五是岭南大学成为政府资助院校并于1995 年获得评审通过，升格为大学。六是1997 年香港公开进修学院改名为香港公开大学，成为香港最多学生就读学位课程的院校。七是1992 年五所师范学院合并为香港教育学院并于1996 年成为教资会资助院校，2016 年升格为香港教育大学。
在高等教育治理上，港英政府继续实施“积极不干预”的间接治理模式。1991 年港英政府成立研究资助委员会，分配竞争性资金给大学，敦促大学成为具有全球竞争力的教学和科研机构，并继续通过大学资助委员会为香港公立大学制定学生人数、学生来源和学费政策并鼓励大学满足当地人力需求。自1993 年起，教资会拨款开始与大学绩效挂钩。有人形容教资会在这段时间内是一支“能够塑造”大学学术架构、机构发展、教学研究及管治的日益强大的外部力量。教资会“坚持品质、业绩、问责和财政透明，界定了大学自治限度，并为在一个“谈判自由”或“监管自治”的体系中监管大学提供了强有力的理由。②Gerard A.Postiglione and Jisun Jung (Eds.). The Changing Academic Profession in Hong Kong.Switzerland：Springer International Publishing AG,2017,pp.47-49.这一时期，在香港回归祖国的过程中，香港没有对“去殖民化教育”进行过努力，英语仍为精英学校和大学授课语言。至1996 年，殖民教育体制的结构、规范和进程呈现一种后殖民时代特征。为日后能在中国产生更为持久的观念遗产，港英政府利用“过渡期”对香港已有的政治、经济、社会、文化、教育制度等作出诸多重大改革。一方面，英国企图在港英政府统治香港的最后时间塑造有利于英国统治形象的“政绩”，以实现“光荣撤退”的目的；
另一方面，又要在力所能及的范围内尽可能为香港回归中国后的政府管治埋下“祸根”，其中包括将高度集权的政府变为有限权力的“小”“弱”政府，以此使政府在有限治理能力下，无法有效处理各种社会矛盾。
（五）1998～2019 年：香港高等教育的改革期
1997 年香港回归祖国。根据基本法，中央授权特别行政区在教育领域实行自治，但中央期待香港高等教育能承担一个重要角色，即发挥贡献国家发展和促进香港社会稳定的作用，香港高校应该是一个将爱国主义传递给香港青年精英的机构。回归后特区政府采取了一些措施，使香港更紧密地与内地开展合作交流，融入国家发展大局。1998 年至1999 年，香港中小学试图用母语取代英语教学，当时75%的中学开始用广东话教学，而1994 年只有20%。但家长担心孩子的就业前景，该政策最终没有继续执行。1999 年香港教育开始进行包括目的、结构、课程、考试、教师等内容的全方位改革，涉及教育体系内部几乎每一个部门。③程介明：《香港教育改革：理念、设计与实施》，《港澳研究》2014 年第3 期。2008 年香港高校本科学位实施四年制，这有助于香港与内地学制保持一致。2010 年特区政府采取措施，试图设立“德育及公民教育科”以培养学生包括国民身份认同在内的价值观和态度。2012 年多方因素导致发生“国民教育风波”，国民教育被迫宣布暂停。这一时期随着中国经济快速发展和香港与内地的紧密结合，香港高校向内地寻求发展，知名高校开始在内地设立学位课程、校区、研究机构和临床医院等，邀请内地的国家重点实验室进行合作并共同申请中央政府的研究经费。1998 年香港高校开始直接从内地招收学生。粤港澳三地高校通过校际间签订合约举办联合培养本科生计划项目、本科生交换项目、合作成立办学机构或科学研究机构等，如香港中文大学（深圳）、香港浸会大学珠海国际联合学院等。在劳动力市场上，获得海外研究生学位的内地教学科研人员越来越多地被聘用，尤其是科学、技术、工程、数学、商业和经济及医学等领域毕业生，促进了香港高校教学科研人员的多元化发展。至2017 年，港大34%的学术人员来自内地，科大39%的工程人员来自内地。①John P.Burns.“The State and Higher Education in Hong Kong”. The China Quarterly,Vol.244,Issue 12,2020,pp.1031-1055.
在高等教育治理上，特区政府采用的“监管型大学治理模式”处于相对弱势地位。历次社会运动中香港教师对学生的煽动与蛊惑，显示出特区政府对大学管控乏力、大学自治与教育行业自治失衡状况。香港回归后，高等教育理念与英国殖民统治时期保持了高度连贯性，同时由于全球化思潮冲击，香港高等教育理念更趋多元化；
高等教育长期致力于培养立足香港、面向全球的“世界公民”，对国家观念强调不足；
反中乱港势力长期把持教育界，“港独”思潮蔓延渗透教育领域；
香港“黄师”不实施爱国主义教育，反而实施“仇恨教育”。由于整个教育生态的恶化，这一时期的“大学自治”走向极端：部分香港高校学生会在校园里创办学生刊物讨论香港的政治改革，出现了校园“港独”活动；
部分学术人员打着“学术自由”旗号，参与和领导了一系列变形、变样、变质的社会运动，如2012 年“国民教育风波”、2014 年非法“占中”运动、2016 年“旺角暴动”、2019 年“修例风波”等。大学未能及时处理非法“占中”等示威活动及“港独”学生。立法会议员指责时任校长马斐森“打着学术自由幌子危害国家安全”。②John P.Burns.“The State and Higher Education in Hong Kong”. The China Quarterly,Vol.244,Issue 12,2020,pp.1031-1055.
（六）2020 年至今：香港高等教育的新发展期
2019 年2 月《粤港澳大湾区发展规划纲要》出台，香港高校抓住历史机遇，拓展高校发展的办学空间，融入国家发展大局。香港8 所研究型大学除香港教育大学外，均已或正在大湾区建设新校区。香港科技大学（广州）加快建设中，香港城市大学拟在东莞、香港理工大学拟在佛山、香港大学拟在深圳拓展校区。港澳青年创新创业活跃，一批港澳青创项目团队入驻湾区。2020 年6 月全国人大常委会通过《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》，香港特区政府同时刊宪公布实施。香港国安法对新形势下坚持和完善“一国两制”制度体系，维护国家主权、安全、发展利益，确保香港长治久安和长期繁荣稳定，具有重大意义。不仅严厉惩治危害国家安全的违法犯罪行为，确保了香港高校政治自由、公民自由、学术自由，恢复了大学正常的教学科研秩序，也确保了香港高校在全球的学术影响力与竞争力。
在高等教育治理上，特区政府全面落实“一国两制”方针，加强对包括高等教育在内的教育管理，着力加强“一国两制”教育、基本法教育、爱国主义教育、国家认同教育、法治教育，高校乱象得到整治，教育回归本质。社会环境及世界局势影响着香港，香港高校深嵌于社会之中并得到不断调适。新发展阶段香港高校的管治结构需要进行根本性变革。一方面，教育具有主权属性，单纯依靠特区政府已无法承担教育在构筑国家认同中的重大责任，中央政府必须行使全面管治权，加强香港教育的顶层设计，监督特区政府落实高等教育治理的主导权。另一方面，香港教育具有自主性，特区政府承担着高等教育管治的宪制责任和主体责任。中央全面管治权与特区高度自治权构成香港高校治理不可分割的两个方面。
香港高校治理体系的形成与发展中，政治、经济、文化等环境因素起到了重要作用。与环境相适应，香港高等教育治理体系的历史变迁呈现多重特征。
（一）国家控制发展方向
弗莱雷（Paulo Freire）基于教育与政治之间的关系曾旗帜鲜明地提出“教育即政治”。①[巴西]保罗·弗莱雷：《被压迫者教育学》，赵友华、何曙荣译，上海：华东师范大学出版社，2014 年，第87 页。英国对香港高等教育进行了长期管治，殖民统治时期高等教育治理体系旨在适应英国国家需求，香港高等教育治理本质上体现了国家对高等教育发展方向的控制。在教育理念上，20 世纪60 年代，港英政府时期包括高等教育在内的香港教育形成了保守主义和反共产主义传统，这种教育理念为此后数十年的教育奠定了基调。②康玉梅：《“一国两制”下香港特别行政区的国民教育与国家认同》，《环球法律评论》2018 年第2 期。港英时期的高等教育强调“去政治化”，实质上“去政治化”仅仅是港英政府控制民族主义、共产主义等革命思想发展的政治手段。纵观香港高等教育治理史，我们可以明显地发现，港英教育绝不是中立的，而是服务于英国，具有极强的政治性、国家性与欺骗性。在教材上，港英政府教育管理部门成立教学大纲和教科书委员会，审查中文、历史等教材，避免政治话题和敏感事件，排除中国历史教育。在教学语言上，香港高等教育长期实行“重英轻中”政策，强调英语教育而淡化中文教育。在人才培养上，港英政府一贯提倡“精英”教育，将教育经费及资源集中提供给少数华人子弟，培养一批忠于或认同英国制度并主张维持英国对香港统治的高层人士。在资格认定上，香港高等教育“英联邦”至上，专业资格与学历认可以“英联邦”为界线，即使世界上知名度高的大学所颁发的学位，也不易获得承认。③熊素珍、刘良桂：《“97 回归”与香港高等教育态势试析》，《广西民族学院学报》（社会科学报）1997 年第2 期。
（二）政府“积极不干预”
西方各国高等教育治理与本国的政治体制高度相关，如法国的中央集权制、德国的分权型治理模式、英国的“政治不干预主义”中介组织监管模式。积极不干预主义与保守的财政哲学是英国监管体制（Regulatory regime）的核心思想，体现为高等教育体制一直以其强有力的中间层协调国家控制与院校自主之间的关系。这个中间层就是大学拨款委员会，它是一个性质上不隶属于政府的独立机构，成员来自高校、工商界，并由政府与大学拨款委员会主席协商任命。大学拨款委员会在政府和大学之间起到缓冲器作用，帮助大学维护自主权，同时反馈大学与政府的需求。香港高校治理移植英国模式，被视为监管型国家（Regulatory state）理论的实践。长期以来香港特区政府以不干预市场和自由放任政策作为其公共行政和社会服务的管治取向。香港高等教育体系主要由两部分组成：核心部分为教资会资助的学士学位课程体系，政府在财政支持上扮演相对积极的管治角色；
补充部分为本地和海外教育机构提供的各级自资课程体系，以市场化运作模式为主。两种模式政府均通过中介机构的协助对高等教育机构的表现进行调控及质素评估检验，香港特区政府的角色主要体现为调整者而非直接管控者。①莫家豪、韩笑：《寻求有效的大学治理：香港经验及其反思》，《中国高教研究》2016 年第8 期。
（三）大学自治与社会问责
香港的学术文化建基于香港的殖民统治历史，既包含了西方学术自由的概念，也包含了中国儒家思想的影响；
既移植了英国传统高等教育治理模式，又吸纳了美国高等教育市场化治理模式。港英政府和特区政府通过大学资助委员会对院校实行财政资助，间接地施加影响，大体上只求在几个重要环节上确定教育发展的方向，即要求院校尊重建制、遵从法制规范、确定招生数及每年学额的增长率、开设新的专业科系、合理开支教育经费等。港英政府和特区政府按法律程序行事，保证高校享有的自治权。②吴福光：《香港高等教育考察报告》，《高等教育研究》1987 年第3 期。基于自治与自由，香港高校内部治理一般设有三个主要部门，即校董会、教务会及顾问委员会。校董会主要监管大学财务规划及人力资本管理并对大学发展提供意见，主要成员来源于学校内部职员、学生以及社会人士。校董会主席不能由大学行政首长担任，而是选用既熟悉高教规律，又与社会各界有密切关系，资历深、有名望的校外人士担任。校董会充当大学与社会联系的桥梁，校长享有充分的行政权力。教务会对大学的学术事务负责，顾问委员会主要负责制定、修正相关法案。大学校长是大学的主要决策者，校董会主席及校董不参与大学直接管理，而是为大学提出战略意见。③莫家豪、韩笑：《寻求有效的大学治理：香港经验及其反思》，《中国高教研究》2016 年第8 期。香港高校已构建起一个由标准化的表现指标、有效的监察评估制度和有力的问责制度组成的质素管理与保障机制。教育资助委员会通过教与学质素保证检讨、品质核证、研究评审与管理检讨及香港学术与职业资历评审局评议等方式对大学质量与绩效进行问责。香港赋予高校董事会监管学校的责任，就学校整体表现向政府、办学团体及家长负责。④郑宏宇、司林波、彭建交：《香港教育问责制探析》，《教育评论》2010 年第4 期。从问责内容看，香港高等教育更多地关注学术问责，而对国家认同与贡献等社会问责关注甚少。
（四）治理国际化与法治化
港英政府推行殖民政策，将香港建成了一个华洋杂处的东方“自由港”。在教育领域，世界各国新的教育思想、教育理念无不汇集于此，或者在香港集结出版，或者在香港实验实践。在长期的高等教育发展中，香港高校吸取了西方教育中新的内容和方法，吸收了欧美主要国家的教育理念和教育管理经验，始终保持着高等教育国际化特色。香港高等教育国际化主要表现在师资国际化和教学国际化两方面。西方国家教育制度以国家教育立法制度规定的方式得以确立，“凭借法律制度来实现国家对教育的控制就是各国教育走上国家化的一个重要标志”。⑤成有信：《教育政治学》，南京：江苏教育出版社，2000 年，第168 页。英国虽然很少通过专项立法直接控制大学，但在通过立法打开牛津和剑桥这两所传统大学自治大门时，对其内部组织制度进行了规范。《牛津大学法》和《剑桥大学法》使两所大学的内部治理逐步走向世俗化和民主化，开辟了政府促进大学改革以适应社会发展要求的先河。英国大学体系具有国家性，因为地区一级的大学管理机构在英国并不存在，绝大多数影响大学发展的措施均由中央政府作出，大学拨款委员会的建立及其作用的日益扩大就是中央决策趋势加速发展的一个明证。⑥[加]约翰·范德格拉夫等：《学术权力》，王承绪等译，杭州：浙江教育出版社，2003 年，第95—99 页。效仿英国模式，香港高校重视法治并形成了不同类型高校法治体系结构。香港高等教育立法并没有制定统一的高等教育法，而是对香港各类学校分别立法。现有各大学在创办之前都由立法局通过了各自大学或学院条例。大学办学目的、办学体制、校董会权力及其他重要事项都在条例中作出明确规定，各大学行政和教学工作都须严格遵循。因为高校条例各自特有，所以只要遵照自己的条例办校就符合当局和社会的要求。
理性国家主义既凸显国家的特殊地位与作用，也承认个体、类主体参与社会公共事务管理的必然性和合法权力，愿意与这些权力与权威进行对话、协商与合作。基于公共治理的政府“创造性介入”理念，开创性地打开了香港高等教育治理的有效介入窗口，在维护中央和地方共同利益基础上，重构香港与“一国两制”相适应的高等教育治理体系是未来香港高等教育治理的必然趋势。
（一）构建与“一国两制”相适应的高等教育行政管理体系
国家形成的一个重要表现就是铸造新兴民族国家的政治和文化统一体，形成民族和国家认同感。这就需要传播主流文化，普及使用占统治地位的语言，灌输普遍性的国家意识形态。①茹宁：《国家与大学关系的哲学分析》，南开大学2007 年博士学位论文，第301 页。“从早期法国的自由民族主义和德意志浪漫民族主义，到19 世纪末帝国民族主义和种族主义，甚至到战后的民族主义，无论是战败国还是战胜国，发达国家还是发展中国家，西方国家还是东方国家，无不强调教育的作用”。②[英]安迪·格林：《教育、全球化与民族国家》，朱旭东等译，北京：教育科学出版社，2004 年，第45 页。国家教育体系已成为承担民族国家道德、文化和政治发展的必不可少的首要工具。二战后，日本按照《美国教育使节团报告书》的建议对包括高等教育在内的教育制度进行了彻底改革，韩国高等教育政策在二战后得到全面整顿。③容万城：《香港高等教育：政策与理念》，香港：三联书店（香港）有限公司，2002 年，第144—145 页。香港回归后高等教育基本延续了殖民教育体系，要从根本上扭转香港高等教育局面，必须进行彻底的教育“去殖民化”改革，建立起与“一国两制”相适应的香港高等教育治理的行政管理体系。教育治理表面看是特区自治范围内的事情，但香港教育存在的深层次问题已影响到国家主权。与“一国两制”相适应的高等教育行政管理体系包括两个层面：一是中央政府对特区高等教育的全面管治权。主要体现为中央政府对授予特区政府在高等教育领域的高度自治权享有监督权。特区立法会制定的所有涉及高等教育方面的法律，必须送全国人大常委会备案，全国人大常委会有权根据香港基本法第17条规定作出处理。中央政府还可以通过积极行为支持特区政府的高等教育政策。二是特区政府对高等教育治理的主导权。基本法授权香港特区政府管理教育，按照行政主导原则，特区政府有权对香港高等教育实施管治，承担高等教育管治的宪制责任和主体责任。
（二）构建大学自治与社会责任相统一的高校内部治理体系
现代大学显然已不能超然于政治之外，而要被纳入到国家的管理范畴，国家控制与大学自治在近代是以法律形式在制度上予以明确，国家原则上对大学采取合法性监督，而不是事务性管理。如果说分权是为了让大学拥有更多的决策自由度，那么随自由度而来的便是更多的社会责任，“责任一词已成为教育分权政策的强势话语”。④许杰：《教育分权与大学自主》，《高等教育研究》2004 年第4 期。向大学放权实质上是国家在能力受限情况下采取的一项策略，但不意味着国家主动放弃对大学的管理职责，国家通过专业问责与政治问责对大学实行“远程控制”。①茹宁：《国家与大学关系的哲学分析》，南开大学2007 年博士学位论文，第88 页。香港高校一直以来过度强调绝对自治，在治理主体层面上表现为过度排斥国家行政力量参与。香港高校具有较好的学术问责制度，具有一定的国际竞争力，但其发展愿景和培养目标往往与国家社会经济发展缺乏紧密联系，大学服务国家的社会责任欠缺。大学自主性并不等于大学自治是不受限制的绝对自治，现代法治国家下不会存在“法外之地”。加强大学使命，构建香港大学自治与社会责任相统一的内部治理体系势在必行。一是要启动大学条例的修订。要以宪法和基本法为依据，以现代“一国两制”下的特别行政区治理理念启动对香港大学条例的修订，确保法律服务于“一国两制”的根本宗旨。二是加强政府监督。引入法律监督机制，在循序推进香港高校治理建设的同时，着眼于将法律监督引入并落实于大学治理领域。②黄巨臣、李国强：《香港地区大学治理的法理依据、冲突及其对策》，《高等教育研究》2018 年第1 期。三是健全法治教育机制。法治是香港高等教育的核心价值观，但从香港发生的一系列事件来看，香港高校的法治教育和法治精神亟待加强。推动宪法与基本法教育、国民教育、香港国安法教育、爱国主义教育是大学治理的重要内容。四是增强服务国家的责任意识。促进香港融入国家发展大局，传播和创造知识的同时服务国家战略，既是大学使命，也是大学责任。
（三）构建多元主体共同参与的高等教育社会治理体系
香港国安法的实施使香港实现了由乱到治的重大转变。尽管特区政府通过教育部门加强了对教育系统的监管，但与“一国两制”相适应的高等教育社会治理体系及良好的教育生态体系尚未建立起来，构建多元主体协同共治的高等教育社会治理体系任重道远。营造良好的育人生态环境、构建多元主体协同共治的高等教育治理体系关键在于实现全员、全程、全方位育人，充分发挥各主体的作用。高等教育生态体系包括近教育生态圈和外围教育生态圈。近教育生态圈是与高等教育直接相关的生态系统，如学生组织（包括学生会）、教师组织、教育管理者组织以及校外培训组织；
外围教育生态圈层是与高等教育间接相关的生态系统，如大众传媒（包括记协）、网络社群（包括Facebook、Twitter、Youtube 和Skype 等香港青年推崇的典型性“新媒体”）、政治团体（包括反对派政治团体）、创新创业组织等。社会治理体系的构建首先要研究近教育生态圈层的治理问题，教师组织、学生组织、教育管理者组织以及校外培训组织中的反中乱港分子必须加以清理。其次要建设良好的教育外围生态圈。斩断部分反中乱港的大众传媒、网络社群、政治团体伸向大学生的黑手；
要从建设角度出发，建立起囊括中央驻港机构、用人单位（中资机构）、爱国爱港的政治组织和社会团体等多方力量共同参与的机制，营造良好的爱国主义教育环境；
政府部门不断完善香港青年在大湾区就业创业支持体系，推动跨境师生与社会流动及湾区青年创新创业发展，共筑良好的创新创业学术文化生态。最终，促进大学服务国家战略需求，促进香港融入大湾区建设、融入国家发展大局。