▎文∕金维刚
根据党的十九届五中全会精神和中央深改委审议通过的关于企业职工基本养老保险全国统筹改革方案，按照人力资源社会保障部制定的《人力资源和社会保障事业发展“十四五”规划》的工作部署和要求，在近年来实行企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的基础上，2022 年1 月1 日起实施企业职工基本养老保险全国统筹。这是我国养老保险制度改革的一项重大突破，是我国养老保险事业发展中具有标志性的里程碑。
企业职工基本养老保险制度是由国家依法建立的一种社会保险制度，体现社会保险的本质属性和基本原则。根据养老保险的社会互济性质，统筹层次越高，基金筹资能力、支付能力、抗风险能力都将相应显著增强。因此，许多国家从养老保险制度建立之初就实行全国统筹模式，即使在一些原本实行分散管理的国家也正逐步向全国统筹转变。在实行全国统筹模式的国家中，建立养老保险制度明确属于中央事权，中央政府承担有关养老保险基金管理和待遇支付等主要责任。通过提高养老保险基金统筹层次，增强各地区之间养老保险基金的互助共济能力，促进养老保险公平可持续发展，已经成为国际上养老保险制度改革的主流趋势。
我国企业职工基本养老保险制度是随着改革开放而逐步建立和发展起来的。在改革初期，各地建立企业职工基本养老保险制度都是“摸着石头过河”，普遍从市县级统筹起步，各地在养老保险政策以及经办管理服务等各个方面都存在着差异。加上各统筹地区的经济发展、人口结构、缴费标准、待遇水平、基金收支等方面也不平衡，以致有些统筹地区的养老保险基金收大于支，并且结余越来越多；
有些统筹地区养老保险基金收不抵支，积累不断减少甚至消耗殆尽。
长期以来，由于企业职工基本养老保险统筹层次处于较低的状态，导致出现许多矛盾和问题，主要表现在以下几个方面：
一是各统筹地区政府都有一定权限制定本地区有关企业职工养老保险的具体政策，导致各统筹地区之间的相关政策五花八门，差异显著，特别是在筹资和待遇方面差距较大，容易产生矛盾或攀比，进一步加剧了不同地区特别是东、中、西部之间养老保险领域发展不平衡和社会不公平的状况。
二是各统筹地区养老保险基金收支状况不平衡。由于各地区社会经济发展不平衡，基金收支与结余状况也极不平衡，全国累计结存资金中有三分之二集中在东部经济比较发达的地区，而东北地区和西部的部分地区基金收不抵支的状况日益突出。
三是企业职工养老保险关系跨统筹地区转移不顺畅。由于各统筹地区各项养老保险政策、经办管理等方面存在着一定的差异，导致参保人员跨统筹地区转移养老保险关系往往面临难以衔接或转移不畅的矛盾或障碍。
针对上述问题，2012 年，党的十八大报告首次提出“实现基础养老金全国统筹”。2017 年，党的十九大报告进一步强调“尽快实现养老保险全国统筹”。从企业职工基本养老保险制度的本质属性、内在规律、运行情况以及主要问题来看，实行全国统筹不仅是必要的，而且是紧迫的。
从我国企业职工基本养老保险发展历程来看，在逐步提高企业职工基本养老保险统筹层次的过程中，主要经历了以下三个阶段：
一是从市县级统筹向省级统筹转变。尽管国家指导和督促各地推进企业职工基本养老保险省级统筹，但除少数省份实行基金统收统支之外，绝大多数省份只是采取调剂金模式。近年来，在人力资源和社会保障部等相关部门的统一部署和督导下，各地不断推进和完善省级统筹。到2020 年末，全国所有省份都已实现企业职工基本养老保险基金省级统收统支，为实施全国统筹奠定了坚实的基础。
二是建立中央调剂金制度。按照国务院关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的工作部署，从2018年7 月起建立并实施中央调剂制度。建立中央调剂制度的目标，是合理均衡地区间企业职工基本养老保险基金负担，增强养老保险基金的社会互济功能和抗风险能力。中央调剂金上解比例从3%起步，之后每年提高0.5 个百分点。近年来，通过逐步加大中央调剂金的提取比例和调剂力度，在一定程度上有效缓解了中西部和老工业基地特别是东北地区等省份的基金支付压力，确保了养老金按时足额发放，取得显著成效。2021 年中央调剂的比例提高到4.5%，调剂总规模达到了9300 亿元，中西部地区和老工业基地一些省份的净收益金额超过了2100 亿元。不过，中央调剂制度也存在着一些问题，主要是调剂规模有限，难以从根本上解决一些困难地区基金收支缺口问题。
三是实施全国统筹。2021 年12月10 日，国务院办公厅印发《企业职工基本养老保险全国统筹制度实施方案》，从2022 年1 月1 日起正式实施企业职工基本养老保险全国统筹。全国统筹以统一全国缴费政策和基金收支管理制度为核心，以信息系统和经办服务管理全国一体化为依托，有利于在全国范围内实现企业职工基本养老保险基金收支平衡。
从法理上讲，企业职工基本养老保险属于国家的一项社会保障制度，而不是各地区自行建立的地方性制度，参保人员都应当依法享有国家规定的养老保险待遇。提高企业职工基本养老保险的统筹层次，有利于在更大范围的代际之间和社会群体之间形成社会互济，从而增强基金的筹资能力、支付能力和抵御风险的能力。同时，随着统筹层次逐步提高，也有利于人们跨地区流动以及养老保险关系转移接续。
企业职工基本养老保险全国统筹主要包括以下五个方面：一是统一养老保险政策，包括费率、费基、计发基数、待遇项目和待遇调整。二是统一基金收支管理制度，包括规范基金征缴、建立全国统筹调剂资金、实行基金收支两条线管理、实行中央和省两级预算管理体制、完善预算制度、健全基金风险防控体系等。三是统一建立中央和地方支出分责机制。四是统一经办服务管理和信息系统。五是统一建立省级政府考核机制，强化考核结果应用。
实行全国统筹之后，全国各地制度模式、筹资机制、基金管理、经办服务、信息系统等各个方面将实现统一、规范和标准化，不再是各地分散建立和管理的地方性保障制度。
随着全国统筹的实施和运行，今后将逐步推进全国统收统支，在全国范围内对各地区基金当期余缺进行调剂，从制度上解决基金的结构性矛盾问题，有利于确保各地区特别是困难地区的养老金按时足额发放；
建立中央和地方政府的支出责任分担机制，有利于增强制度的统一性和规范性；
实施全国统筹，也有利于逐步缩小各地区之间在筹资和待遇等方面的差距。因此，企业职工基本养老保险全国统筹具有里程碑式的重要意义。
企业职工基本养老保险全国统筹的实施，将基金管理提升到国家层面，将过去分散在各个统筹地区的基金逐步纳入国家统一管理的范围，从而增强基金筹资能力、支付能力和抗风险能力，以及基本养老保险制度的可持续性。2022 年全国统筹调剂规模比上年中央调剂规模显著增加，上解省份从往年不到10 个省份扩大到21 个省份，各地养老金支出负担趋于均衡合理，各地基金当期缺口全部得到填补，能够确保养老金按时足额发放，真正实现在全国范围内的基金收支平衡，有利于促进企业职工基本养老保险长期可持续发展。
按照中央的要求，在实施企业职工基本养老保险全国统筹之后，要全面统一企业职工养老保险政策，做到“全国一盘棋”，让所有参保人依法享有公平的养老保险权益。要加强全国统筹调剂资金管理，在全国范围内实现互助共济，调拨顺畅，调剂到位，增强养老保险制度的公平性，促进养老保险可持续性。要建立中央和地方养老保险支出责任分担机制，中央财政支持保持稳定性和连续性，并逐步强化地方政府支出责任，确保基本养老金按时足额发放。要加强基金预算管理，通过严格执行基金预算管理制度，实现各级政府责任的合理分担，并由中央对地方实行有效监督。要加强管理服务能力建设，提高经办服务水平，加快建成全国统一的养老保险信息系统，为广大企业、职工和退休人员提供方便快捷的经办服务。
随着企业职工基本养老保险全国统筹的实施，将有力地促进企业职工基本养老保险制度改革的不断深化，从体制上逐步解决养老保险领域存在的一些深层次矛盾，促进企业职工基本养老保险更加公平、更可持续发展，开创企业职工基本养老保险高质量发展的新局面。
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