汪效驷
(安徽师范大学 历史学院，安徽 芜湖 241002)
沦陷区是抗战史研究不可或缺的组成部分。长期以来，学界同仁的孜孜耕耘已使这一领域取得了丰硕的成果。但既有研究也存在某些局限，如日本对沦陷区的经济掠夺、奴化教育，敌伪政权，国共游击战等是反复讨论的主题。(1)参见高莹莹：《1949年以来的沦陷区研究综述》，《兰州学刊》，2015年第5期；
臧运祜：《抗日战争时期的沦陷区研究述评》，《中共党史研究》，2015年第9期,等等。显然，沦陷区作为与国统区和中国共产党领导的抗日根据地并存的面积广大的区域，在抗战全局中的地位以及各方在其中的博弈等问题尚待进一步揭示。现有成果对国共两党为争取民心、民力而对沦陷区进行的政治渗透着墨不多，特别是国民政府对沦陷区的政策、策略需要在还原史实的基础上予以分析。战地党政委员会的设立及其活动即是明证。学术界迄今并无专文论及这一战时特殊机构的来龙去脉。本文利用台北“国史馆”、国民党党史馆和中国第二历史档案馆的相关档案、战地党政委员会的机关刊《战地党政月刊》及其他相关史料，对国民政府掌理沦陷区工作的专门机构——战地党政委员会做初步研究。
战地党政委员会是抗战时期隶属于国民政府军事委员会的“掌理战地党政工作之设计、指导、监督，及考核事宜”(2)《军事委员会抄发修正组织大纲及系统表密令》(1940年6月26日)，中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编 第五辑 第二编 军事(一)》，江苏古籍出版社1998年版，第18页。的党政军联合机构。据国民政府军事委员会的释义，此处“战地”“为沦陷地区之统称”，后文所谓“战区”“为军委会依照军事作战上之需要所划定之地区(在其作战地境之内包括沦陷区和未沦陷区)”。(3)《第四战区战地党政委员会分会八月来工作总报告》(1940年9月)，《社会部档案》，档案号：一一-(2),中国第二历史档案馆藏。沦陷区也即游击区。战地党政委员会是顺应抗战形势的变化，为沦陷区各项工作的开展而专门筹设的机构。就其成立的深层成因看，国民政府设立这一特殊的机构来处理沦陷区的复杂事务，既有延续其整合党政军组织的历史脉络，也有与日寇斗争、与中国共产党角力的现实需要。
一方面，战地党政委员会是国民政府试图整合党政军机构的产物。1927年以后，蒋介石集党政军大权于一身，为协调、统一纷繁复杂的党务、政务、军务系统提供了契机。特别是将剿灭中国共产党作为头等大事提上行动日程后，蒋介石认为，唯有实现党、政、军的配合，才能在军事上有效推进，在政治上安抚地方，同时发挥党务系统辅助军事、政治的作用。党政军的联合机构即是在这样的背景下出现的。1931年6月在江西南昌设立的“陆海空军总司令行营党政委员会”即为战地党政委员会的滥觞。
1931年6月22日，蒋介石“莅赣督师”围剿红军。蒋介石吸取前两次围剿红军失败的教训，采取“剿抚并用”的策略，“冀以党务、政治、军事整个之运用，永绝‘匪’根”。“总司令部下原拟组织‘匪’区党务、政治两种特别委员会，整理‘匪’区党务、及办理地方善后”。6月底，党、政两特委会合而为一，定名为“陆海空军总司令行营党政委员会”。(4)《总部行营组党政委员会》，《申报》，1931年6月28日，第11版。7月9日，蒋介石发布训令，“为指导督促剿‘匪’区域党务政务之设施改善及谋地方之善后起见，特于行营设立党政委员会”。(5)《战地党政委员会暨分(区)会组织法令案》(1931年7月15日-1939年8月24日)，《国民政府档案》，档案号：001000001186A,“国史馆”藏。在此前后，行营先后颁布总会、分会、县及区办公处等各级党政委员会的组织条例，并“将全省‘匪’区划作九个党政分会。所有各该分会所辖县份内之党务政治停止活动，概归该会节制”。(6)《蒋主席在赣之措施》，《申报》，1931年7月5日，第11版。按照《豫鄂皖三省剿共总司令部党政委员会组织条例》的规定，党政委员会下设常务委员会办公厅、监察处、党务指导处、政务指导处共四个厅、处，分设湖北党政会议、河南党政会议、安徽党政会议，委员长由蒋介石亲自兼任，设委员若干。(7)《豫鄂皖三省剿共总司令部党政委员会组织条例+鄂豫皖三省剿共总司令部党政委员会委员名单》，河南省档案馆馆藏档案，档案号：M0002-026-00723-001。1932年8月9日，该组织条例由蒋介石核准施行。(8)《豫鄂皖三省剿匪总司令部为告拟定〈党政委员会组织条例〉并成立办公事致行政院咨》(1932年8月9日)，中国第二历史档案馆编：《国民党政府政治制度档案史料选编》上册，安徽教育出版社1994年版，第404页。
行营党政委员会设立后，“有‘匪’各县，克复后不受江西省政府节制，而归该委员会统治。故刻下江西全省，属于省政府管辖者，仅三十八县。属于委员会指挥者，已有四十四县”。(9)孙筹成：《灨水近闻录》，《申报》，1931年8月12日，第17版。江西全省若干区域的党政委员会分会，作为行营党政委员会的下辖机构，对辖区内各县党务、行政及治安负有责任。党政委员会有效地整合了统治资源，使国民政府对赣南地方社会的治理初见成效。这一实践为国民党提供了经验。当国民政府面临内外战争或准军事行动时，即利用其手中的权力，在组织上试图将党、政、军融为一体，以最大限度地保证军事斗争的顺利进行。
全面抗战爆发以后，国民政府将党政军联合组织之设再次提上议事日程。1937年12月，军事委员会“为作战指挥便利并与党政协同容易起见，特于各战区成立党政委员会”。(10)《战地党政委员会暨分(区)会组织法令案》(1931年7月15日-1939年8月24日)，《国民政府档案》，档案号：001000001186A,“国史馆”藏。时任第五战区司令长官的李宗仁于12月7日致电陈豹隐说：“现敝战区拟即组设党政委员会暨成立民众动员委员会，任重事繁，非高明不足以资擘划。恳即命驾来徐指导一切为祷。”(11)《领袖指示补编(十二)》，《蒋中正“总统”文物档案》，档案号：002-090106-00012-116，“国史馆”藏。但由于战事激烈，局势未定，各战区党政委员会并未组织起来。
随着抗战进入新的发展阶段，国民政府对抗战方略及机构进行了大幅调整。1939年1月28日召开的国民党五届五中全会认为，“在后期抗战开始，生死存亡所紧之关头，尤宜组成中央党政军统一指挥之机构，使全国党政工作，得与军事相切合，以收共同行动之效”，(12)《中国国民党第五届中央执行委员会第五次全体会议宣言》(1939年1月11日)，中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编 第五辑 第二编 政治(一)》，江苏古籍出版社1998年版，第435页。因而特予设置国防最高委员会，以取代先前的国防最高会议。国防最高委员会具有统一指挥党政军的权力，是当时的最高政治权力机构。(13)相关研究可参见刘维开：《国防最高委员会的组织与运作》，《“国立”政治大学历史学报》，2004年第21期；
李强：《国民党组织机构运行机制研究(抗日战争时期)》，四川人民出版社2006年版。国防最高委员会有委员、执行委员之设，战地党政委员会主任委员、副主任委员为执行委员组成人员。在此背景之下，战地党政军机构的统一势在必行。
另一方面，战地党政委员会是国民党在组织上与日寇抗衡、与中国共产党博弈的结果。战地党政委员会成立于1939年3月，其时国共合作的“蜜月期”已经结束。从1939年1月起，双方先后在河北、山东、山西等地发生军事摩擦，由合作逐步走向对抗。(14)周康燮主编，存萃学社编集：《1927-1945年国共斗争史料会辑》第一集，大东图书公司1978年版，第202-203页。特别是中国共产党在敌后的势力迅速发展，根据地日益稳固，面积和人口不断扩大。在有些敌后地区，共产党武装和国民党军队交错存在，两党两军关系产生了一系列新的问题。与此同时，日本侵略者也进行了战略调整和战略收缩，将重点转移到对沦陷区的控制上。日本战争指导当局确定了“1938年秋季以后的对华处理方针”，明言：“汉口、广州攻克之后，行使武力告一阶段，今后应自主地指导新中国的建设，而须特别防止急躁。为此，当前首要的基本工作是恢复治安，在其他方面亦应采取措施与此适应。”(15)[日]堀场一雄著，王培岚等译：《日本对华战争指导史》，世界知识出版社2016年版，第137页。沦陷区成为日本侵略者、国民党、中国共产党三方较量的主战场。
对于日方而言，建立起对占领区的有效控制是占领武汉以后的战略重点，从而在组织上促成了“兴亚院”的建立。1938年11月3日，近卫文麿发表以建设“东亚新秩序”为目标的“第二次近卫声明”，决定成立兴亚院，“处理有关中国政治、经济及文化事务”。(16)東亞同文會：『第二回新支那現勢要覽』、東亞同文會、1940年、84-85頁。12月16日，兴亚院在近卫内阁主导下成立。此后，日本侵略者在北京、张家口、上海、厦门、青岛等五处设立联络部及联络部派出所，组成系统的组织网络,详见表1。
表1 兴亚院组织系统
关于日本设立兴亚院的意图，中方有明确的认知：“(A)处理当战争进行时，在敌军占领区域内所发生的政治、经济、文化等问题。(B)策划对我政治、经济、文化之破坏工作。(C)劫夺或破坏我国商民在占领区域内的企业，并调查掠取所有的物资。(D)树立和操纵各傀儡组织。王逆克敏的伪临时政府、梁逆鸿志的伪维新政府、及汪逆组织的伪南京政府都是‘兴亚院’的拿手好戏。”(17)《鲁苏豫皖边区战地党政委员会分会战地工作人员训练班编印“讲义”》，《军委会政治部档案》，档案号：七七二-3162，中国第二历史档案馆藏。蒋介石也对兴亚院的设立及其对华政策做过评述：“简直是给全亚洲人以一种重大的侮辱……这是执行一切灭亡中国计划的总机关，也可以说是集日本从前在中国到处制造罪恶的种种特务机关之大成的一个总特务机关。”(18)《蒋介石斥责〈近卫声明〉的话》(1938年12月26日)，中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编 第五辑 第二编 外交(一)》，江苏古籍出版社1997年版，第56-57页。战地党政委员会副主任李济深也曾指出：“敌在多面受敌、顾此失彼的环境下，敌寇唯一的打开困难的办法，厥惟竭尽全力的以图巩固其所谓‘侵略区’之统治。”(19)转引自叶剑英：《论沦陷区》，《星岛周报》，1939年第16期。因此，对于日本设立兴亚院，蒋介石必须进行反制，以抵制日本对中国占领区的政治控制和文化殖民。
1938年11月，国民政府军事委员会在南岳举行军事会议，检讨前期抗战的得失，确定二期抗战的方针。会上，蒋介石“提出政治重于军事，游击战重于正规战，变敌后方为其前方，用三分之一力量于敌后方之训示”，(20)秦孝仪主编:《中华民国重要史料初编——对日抗战时期 第二编 作战经过(三)》，“中央”文物供应社1981年版，第149页。体现了对敌后工作的重视和战略转向。为此，白崇禧“建议在军委会下设置战地党政委员会，各沦陷区设分会，其任务为发动民众对敌全面抗战，消灭伪组织，阻止敌人政治、经济、文化的侵略”。(21)程思远：《政坛回忆》，广西人民出版社1986年版，第127页。12月30日，蒋介石手谕国民党中央党部秘书长朱家骅，要求“中央委员每人对党务必承担一种实际工作，例如各战区沦陷区之政治、社会、敌情之调查、宣传……及视察各重要县份之党务实际工作，三民主义研究会之参加等等”，(22)《蒋中正致朱家骅手谕》(1938年12月30日),《总裁手令》，馆藏号：一般137/144，中国国民党文化传播委员会“党史馆”藏。严令由朱家骅领衔制定切实方案与工作办法，以及先拟派各委员所任工作，务于国民党五届五中全会前拟定实施纲要。因此，战地党政委员会之设已成为当务之急，其工作对象“则为敌寇‘兴亚院’之整个阴谋”。(23)程潜：《本会今后工作之使命》，《战地党政月刊》，1941年第1期，第6页。
与此同时，中国共产党的敌后游击战全面展开，抗日根据地在不断扩大。关于这方面的研究成果很多，此处不赘，只补充几则日方和国民党方面的史料。1938年11月18日，日本华北方面军编写的情报显示，“今后华北治安的对象是共军，而共军的核心及动力是政治部”，“政治部的妙处在于其强大的组织力量及顽强的行动，并有一贯的共产思想”。1939年3月，日本华北方面军以五台县为中心的调查报告也指出：“在此期间(1937年秋至1938年1月)，五台县政有了很大变化。宋(宋邵文)任五台县长时，山西省政府对该县的领导尚有相当力量，但随着边区政府的成立和加强，其实际领导权即转入八路军手中。”(24)日本防卫厅战史室：《华北治安战》上册，天津人民出版社1982年版，第100、88页。国民党方面也有相关统计，1939年春，“共军并已占控冀察热部分边区地域”，晋察冀边区已经成为陕甘宁边区以外的重要根据地。“晋察冀边区，包括山西、河北、察哈尔、热河等省之一部分，在行政上划分有北岳、冀中、冀热三区，县治一百零八个，人口二千五百万”。(25)秦孝仪主编：《中华民国重要史料初编——对日抗战时期 第五编 中共活动真相》，“中央”文物供应社1985年版，第126页。1938年12月31日，蒋介石在日记中写道：“军事与党国之危险，最大时期，已经过去，惟共党乘机扩张势力，实为内部之殷患。”(26)黄自进、潘光哲编：《蒋中正“总统”五记 困勉记》下册，“国史馆”2011年版，第647页。1939年1月6日，蒋介石在日记中分析国内局势时，说得更为直白：“目前急患不在敌寇，而在共党之到处企图发展；
沦陷区游击队之纷乱系统……关系国力消长，抗战成败甚大，应定切实对策，方足以消弭隐忧也。”(27)秦孝仪主编：《“总统”蒋公大事长编初稿 卷四》上册，(台北)财团法人中正文教基金会1978年版，第291页。国民党于五届五中全会后相继颁布了《共产党处置办法》《处理异党实施办法》等政策性文件，“反共声浪，忽又甚嚣尘上”，(28)毛泽东：《新民主主义论》(1940年1月6日)，中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编(1921-1949)》第17册，中央文献出版社2011年版，第11页。各种“防共”“反共”的措施和办法接踵而至。所以，尽管战地党政委员会在成立之时曾以协调战地国共两党两军关系相标榜，并延揽了中国共产党及其他左翼人士在其中任职，但这只是权宜之计，掩盖不了其反共的意图及其逐步加强的态势。
1939年1月6日，国防最高会议第113次常务委员会议批准军事委员会的提议，修正通过《军事委员会战地(即游击区)党政委员会组织纲要》暨《军事委员会战地党政委员会分会组织纲要》。1939年1月18日，军事委员会颁发由蒋介石签署的《战地党政委员会及分会组织纲要》训令，(29)《军事委员会颁发战地党政委员会及分会组织纲要训令》(1939年1月18日)，中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编 第五辑 第二编 军事(一)》，第159-160页。筹划设立战地党政委员会及分会组织。1939年3月7日，国防最高委员会任命李济深为战地党政委员会副主任。3月9日，林森签署国民政府令。主任之职由蒋介石亲自担任。21日，邵立子被委任为秘书长。22日，军事委员会战地党政委员会在重庆正式成立，设主任委员、副主任委员各1人，委员11～15人，该会内部计分五组。“一总务，组长黎任民。二党务，组长李崇黄。三机要，组长王芃生。四军事，组长晏道刚。五政务，组长王子强。该会并将于各战区司令长官部设立分会，战区内之省政府设立办事处，俾便就近推行一切战区内之党政事宜”。(30)《战地党政委员会业已开始办公》，《申报》(上海)，1939年3月24日，第3版。
之所以选择李济深作为副主任，蒋介石认为一是可以有效制约李济深。因“闽变”之后，李济深积极呼吁国共合作、共同抗日，在全国民众心中素有威望和影响力。蒋介石认为与其放任李济深，不如“把李放在自己身边，防止其乱说乱动”，(31)杨革平、刘莉玲：《陪都抗战与李济深》，顾乐观：《中国重庆抗战陪都史国际学术研讨会论文集》，华文出版社1995年版，第339页。所以亲派陈诚赴桂林邀请，并授意李宗仁、白崇禧进行游说。二是为了缓和国共双方日益紧张的关系。“蒋介石认为李济深是亲共的，和共产党能说上话”，(32)张友渔：《我所接触的李济深先生》，中国人民政治协商会议广西壮族自治区委员会等编：《李济深纪念文集》，广西人民出版社1986年版，第43页。试图以李济深的威望延揽中国共产党及无党派人士，从而体现国民党联合各党派合作抗战的“诚意”。李济深深谙蒋介石的用意，对副主任之职不以为然。而冯玉祥和王葆真则向李济深进言,“可以利用此机构做为抗战民主斗争的阵地”。(33)王葆真：《王葆真文集》，团结出版社1989年版，第415页。李济深最终答应出任副主任一职。但到1940年后，战地党政委员会分会在各战区普遍建立，蒋介石以程潜代替李济深。至于其中的原因，李济深日后指出：“蒋介石怕我以党政委员会来搞他，又怕中共，又要防我，所以在1940年，调程潜来接代我，要我到桂林做办公厅主任。”(34)李济深著，文明国编：《李济深自述》，安徽文艺出版社2013年版，第32页。
关于委员选聘问题，李济深向蒋介石提议，“一是凡主张抗日的，不分党派，都要用；
一是凡是闹小宗派的、党派成见深的人，就不能用”，(35)康冀民：《奋战在特殊战线的韩乐然》，《百年潮》，2011年第11期。得到蒋介石的认可。初期聘任的委员有甘乃光、何健、徐堪、陈诚、翁文灏、陈立夫、徐永昌、张定璠、周恩来、曲映光、蒋作宾、胡宗铎、李杜等人，嗣后又增补了黄炎培、王葆真、梁漱溟等三人。其中既有国民党人员，也有中国共产党及民主党派人士。隶属于国民党的委员中既有李济深旧部，也有中统、军统和国民政府的要员，人员构成较为复杂。“因我党中央当时决定不参加国民政府的实际工作”，(36)张友渔：《我所接触的李济深先生》，中国人民政治协商会议广西壮族自治区委员会等编：《李济深纪念文集》，第43页。周恩来未履职。但为了做好统战工作，中共中央南方局特派张友渔、于炳然、韩乐然等进入战地党政委员会工作。
1939年9月21日，经国民党第五届中央常务委员会第130次会议备案，军事委员会通过《修正军事委员会战地(即游击区)党政委员会组织纲要》暨《修正军事委员会战地(即游击区)党政委员会分会组织纲要》。关于战地党政委员会的职能及运作机制，其组织纲要从设立该机构的目的及职责、战区司令长官在各分会的最高领导地位、战地的划分标准和工作内容及组织人事等方面进行了清晰定位和界定。特别是第一条，“军事委员会为统筹战地党政军之设施起见，特设立战地党政委员会，负战地党政工作之设计、指导、监督及考核之责”，明确了战地党政委员会的本质属性。(37)《战地党政委员会暨分(区)会组织法令案》(1931年7月15日-1939年8月24日)，《国民政府档案》，档案号：01000001186A,“国史馆”藏。
战地党政委员会的具体工作主要由分(区)会推动，因此，分(区)会的建立健全成为迫在眉睫的工作。早在总会成立之前的1939年1月，苏鲁战区的党政委员会就率先成立。战地党政委员会正式成立后，“旋即呈经军事委员会核准，任命第四战区张司令长官发奎，余副司令长官汉谋为第四战区战地党政委员会分会正副主任委员，蒋光鼐、李汉魂、黄旭初、夏威、吴奇伟、罗翼群、李章达、黄钧达等人员为委员，丘誉为秘书主任”。(38)《第四战区战地党政委员会分会八月来工作总报告》(1940年9月)，《社会部档案》，档案号：一一-(2)，中国第二历史档案馆藏。1940年5月初，“辽吉黑三省因地理及历史的关系、习惯上称为东三省。军事委员会为积极筹划该三省党政及军事起见，即将设置战地党政委员会辽吉黑分会，集中三省力量，进行规复。至热河之党政及军事，则归某战区分会就近筹划”。(39)《国防委会秘长谈话》，《申报》，1940年5月5日，第4版。到1940年上半年，第二、第三、第四、第六、第九、鲁苏、冀察各战区及鲁苏豫皖边区、豫鄂皖苏边区、豫鄂皖边区均设立分会。各战地党政委员分(区)会设立情况，详见表2。
表2 各战地党政委员会分会概况
至于分(区)会的设立与运行，《修正军事委员会战地党政委员会分会组织纲要》进行了明确规定，即分会受军事委员会战地党政委员会领导,由战区司令长官主导,负责本战区党政军工作的协调开展。(40)《战地党政委员会暨分(区)会组织法令案》(1931年7月15日-1939年8月24日)，《国民政府档案》，档案号：001000001186A,“国史馆”藏。中央党政机关有关战地的法令行文，须由战地党政委员会转行。
为了更好地行使自己的职能，战地党政委员会针对对敌工作的实际，在军事委员会的领导下，会同各职能部门组建了一些临时机构。一是组设战地宣传委员会。早在1939年1月，国民党五届五中全会就通过了《切实推进沦陷区域宣传工作并确定其经费案》。加强战地宣传成为国民政府二期抗战的工作重点之一。1939年4月，军委会政治部制发《战地(即游击区)宣传纲要》，从战地宣传工作的必要性、战地宣传任务和对象、战地宣传的要点、战地宣传人员之纪律与修养四个方面对战地宣传工作进行了规范。(41)《战地(即游击区)宣传纲要——军委会政治部制发》(1939年4月)，《战地知识》，1939年第1期。5月4日，第五届中央常务委员会第120次会议订定《战地宣传工作计划》，根据宣传计划，由国民党中央宣传部指定宣传委员3～5人组织战地宣传工作设计委员会，并由战地党政委员会派党务组正副组长参加，协助部长设计并处理一切战地宣传事宜。同时，各战地“以战地党政委员会分会所在地为宣传中心据点”，“下设战地宣传委员会主持各该地区宣传事宜”，根据战地情况设立宣传支点，制定宣传大纲，联络各地党政军、教育及特务机关，策动该区内士绅教育界文化界人士及一切团体共同参加宣传工作。(42)《战地宣传工作计划》，中国第二历史档案馆编：《中国国民党中央执行委员会常务委员会会议录(二五)》，广西师范大学出版社2000年版，第391-394页。
二是组织战地经济游击队。早在1939年夏，战地党政委员会就曾发出各战区增组经济游击队的倡议，同时拟定了《经济游击队组织办法》。9月6日，蒋介石电令国防最高委员会秘书长张群制定沦陷区设立经济战、游击战之计划，“例如关于经济游击队之性质，以正式军队中抽出精干之官兵编成之，其编制不必大而单位要多，且有圈定之区域业务，其实就是游击队性质，而加以改良，且以经济为重也”。(43)《蒋中正致张群电》(1939年9月6日)，《蒋中正“总统”文物档案》，档案号：002-020300-00005-065，“国史馆”藏。此后，《经济游击队组织办法》“由战地党政委员会暨军令军政两部会商订定，呈请军事委员会核准施行”。(44)《关于抄发经济游击队组织办法的代电+经济游击队组织办法》，河南省档案馆馆藏档案，档案号：M0002-022-00603-010。1940年3月20日，行政院发布由时任院长蒋介石签署的“施行经济游击队组织及实施办法致经济部训令”。随后经济游击队在各战地陆续建立起来。
除此之外，战地党政委员会分会也临时设立了一些特殊机构，最著名的就是皖南特训处。皖南事变之后，国民党为达到彻底消灭新四军和摧毁皖南地区中国共产党党组织的目的，四处出击，一面大肆搜捕新四军失散人员，一面追捕中国共产党在皖南的地下党员和左翼人士。1941年2月1日，国民党第三战区战地党政委员会分会在休宁东乡的临溪镇成立了一个临时集中营——皖南特训处。特训处由第三战区战地党政委员会分会领导，成员主要由第三战区党政分会派任，还有国民党中央统计局屯溪调查统计室和戒严司令部人员兼任。特训处设有秘书处、总务科、训导科、训练中队。其中训导科主要负责刑讯“上课”。训练中队专门关押、管理“犯人”，审讯新四军被俘人员。(45)中共休宁县委党史办：《“皖南特训处”内的斗争》，中共休宁县委党史办公室编:《休宁党史资料选编 1919-1949》，1989年，第75页。皖南特训处的设立体现了国民党对共产党的排拒和打压。
战地宣传委员会和经济游击队以及皖南特训处是针对沦陷区工作的专门组织。战地党政委员会是主要的推动者、领导者和监督者。这些机构的运作是战地党政委员会职能的具体体现。战地党政委员会采取了一系列措施，力图扩大对沦陷区的影响和掌控。
战地事务的核心是运用各种手段，争取沦陷区内广大民众的支持，以达到政治控制的目的。正所谓“今日敌我之争，重心在战地；
而战地敌我之争，实在民众之争取，而争取民众，又赖政治工作之推行”。(46)潘培敏：《从敌寇在战地的现状说到吾人在战地应有之努力》，《战地党政月刊》，1941年第1期，第17页。军事斗争和经济手段是促成政治控制的必要条件，政治控制才是终极目标。因为“政治工作却是最根本的，没有这个，或是有了这个而做得不充分，其他军事经济等工作就不易办得通”。(47)陈希豪等：《战区政治工作》，独立出版社1940年版，第1页。鉴于沦陷区的其他工作，如军事游击战、经济策略等，学界已进行了相当深入的研究，(48)关于国民党游击战研究，可参见江晓峰：《抗战时期国民党敌后游击战研究综述》，《传承》，2008年第4期。国民党对沦陷区的经济策略，可参见齐春风：《抗战时期国民政府对沦陷区经济策略的演变》，《辽宁师范大学学报》(社会科学版)，2008年第6期；
孙宝根：《抗战时期国民政府经济游击队述论》，《民国档案》，2004年第2期，等等。此处略人所详，详人所略，就战地党政委员会统筹下的沦陷区政治工作展开论述。
首先，致力于沦陷区域基层政权的建设和党务政务的统一。经过战争的摧残，沦陷区各地国民党原先的党、政组织系统遭到不同程度的破坏。基层党务、政务重建和统一成为对沦陷区工作的首要任务，也是战地党政委员会的应有职责。
1939年7月21日，国民政府军事委员会最高幕僚会议第六次会议通过《关于游击区党政军一元化及统一指挥之方案》，重申“游击区党政军必须一元化，其职权由战地党政委员会负责”，“中央关于战地指挥之统一由战地党政委员会负责”，(49)《军事委员会政治部关于游击区党政军一元化及统一指挥之方案》(1939年8-9月)，《军委会政治部档案》，档案号：七七二-102,中国第二历史档案馆藏。明确了游击区党政军一元化的施政方向和战地党政委员会在沦陷区党务政务建设中的领导作用。为了更好地协调战地党政委员会与各分会、区会之间的工作，军事委员会还制定了《调整党政委员会暨分会区会职权办法》，“划定沦陷区内已沦陷之县市为战地党政委员会之分会区会工作区域。在该区域内之党政事宜悉由中央或地方党政机关委托各级党政会处理之特权。各级党政机关应将处理情形随时转知该管党政备查，俟沦陷县市已经恢复而党政机关亦复常态时应即将特权交还”。(50)《军事委员会战地党政委员会1943年度施政计划》,《军事委员会档案》，档案号：七六一-378，中国第二历史档案馆藏。这说明战地党政委员会分(区)会按照国民政府县政改革的布局，既努力延续原先的行政架构，又在沦陷县市原有权力系统失灵时，具有代行处理该区域党政事务的特权。此后，基层党政联系的机制建设时有加强，如1942年3月，国民党中央第五届常务委员会第198次会议就以备案的形式通过了《加强沦陷区域各县党政联系办法》，进一步强化县党部书记长的职权。(51)《豫鄂皖苏边区战地党政委员会区会组织纲要及加强沦陷区域各县党政联系办法》，《社会部档案》，档案号：一一(2)，中国第二历史档案馆藏。
其次，加大对沦陷区的文教、宣传活动的力度。前述战地宣传委员会成立后，面临的首要问题是如何获取宣传资料。虽然由国民党中央宣传部主导于1939年初成立“文化驿站”，负责“办理关于阐扬本党理论及有利抗战建国书刊之传递与散布事宜”，(52)《抗战时期国民党政府设立“中央文化驿站”有关史料选》，《民国档案》，1987年第1期。但由于日军的封锁和邮局自身的困难，战地宣传已是“巧妇难为无米之炊”。1939年11月22日，战地党政委员会借第四次战地文化汇报之机，向军事委员会提交《战地书报供应办法》，以解决战区书报供应问题。战地视察员简贯三根据其视察的情况也提交了《文化粮食供应计划大纲》。战地党政委员会以两个草案“颇相接近，亦有甚可采纳之点”，(53)《军委会战地党政委员会为制定〈文化粮食供应计划大纲〉与〈战地书报供应办法〉致教育部函件》(1939年11月30日)，中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编 第五辑 第二编 文化(二)》,江苏古籍出版社1998年版，第109页。遂致电请示教育部。教育部予以积极回应，建议“设立战地书报供应委员会，附设中央文化驿站总管理处，由各部会代表担任委员”。(54)《抗战时期国民党政府设立“中央文化驿站”有关史料选》，《民国档案》，1987年第1期。
1940年9月26日，战地党政委员会针对敌伪的奴化教育致电社会部，决定组织战地各级教育文化协会，制定了《战地各级教育文化界协会组织大纲草案》，得到社会部的批准。(55)《军事委员会战地党政委员会为组织战地各级教育文化协会致社会部函》，中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编 第五辑 第二编 文化(二)》，第271-274页。此举的目的是培育文化教育的社会团体，以形成反奴化教育的社会网络。鉴于日军的封锁和运输困难，无法将书报运输于各战地，11月9日，教育部和中宣部召开加强战地书报供应会议，战地党政委员会请求“在各战地设立翻印据地，从事翻印”。会议议决扩充中央出版事业管理委员会，“加入军训部及战地党政委员会两会”。(56)《抗战时期国民党政府设立“中央文化驿站”有关史料选》，《民国档案》，1987年第1期。在各部会的协调之下，战地宣传资料供应难题得以缓解。
为了加大宣传的力度，战地党政委员会及分会还创办了机关刊物。1941年9月1日，《战地党政月刊》在重庆创刊，国民党宣传机构的要员尹述贤(57)尹述贤(1897-1980)，贵州金沙人，1927年任国民党中央宣传部出版科主任，筹办中央通讯社，并任首任社长，1929年任《华北日报》社长，1940年后，任国民党中央宣传部专员室主任、出版事业处处长等。任主编，由军事委员会战地党政委员会发行，登载研讨战地问题的专门论文、战地通讯、敌伪资料等等。各战区分会也创办了专门刊物，如第三战区战地党政委员会分会战地宣传委员会主办的《军民旬刊》早在1940年3月在上饶创刊，至1942年2月共出版71期。第九战区战地党政委员会分会也于1940年在长沙出版了《战地》半月刊。这些机关刊物的发行是宣传工作的重要环节。
对民众进行动员、组织、教育是沦陷区政治工作的核心。对沦陷区民心、民力的争夺成为与敌较量的焦点。时人指出：“惟有善用游击区内的民力，人民才不失其为我们的国民；
惟有高度发挥游击区民众的抗战威力，土地才不失其为我们的国土。最后胜利的降临，动员游击区的民众，是决定因素之一。”(58)汤匡澄：《游击区民众动员论》，《战地》，1940年第8期。战地党政委员会也非常重视对民众的宣传和动员，“政治方面，设法如何组训民众，以增强国力……教育方面，设法唤起战区内民众之爱国观念、抗敌情绪，其最重要者为设法组织区内之游击，以加强其力量”。(59)《战地党政委员会业已开始办公》，《申报》(上海)，1939年3月24日，第3版。在大别山区，部分沦陷区渐次收复之后，豫鄂皖苏边区战地党政分会专门成立宣传委员会开展宣传工作。其制定的宣传工作要领指出，要“宣传中央政府对敌后军民之眷念与期待；
宣传汪逆出卖国家民族之罪恶；
宣传各地壮丁纷纷请求入伍……民众积极参加抗战工作等事实；
宣传各地军民合作而获得胜利之事实，使敌后军民深切了解军民合作实为战胜敌人唯一要素”，主要是以总理遗教、三民主义、抗建国策等为说教内容，旨在“树立重建区精神堡垒，争取沦陷区民众”。(60)冰炭：《大别山的宣传运动》，《战地党政月刊》，1941年第5期。在鲁南地区，七七事变之后，敌我双方展开了宣传战。但此前设立的宣传机构芜杂分散，在山东省民众动员委员会和战区宣传委员会的统一指挥下，“省动委会的宣传队、新×师的××剧社、战区政治部的政工大队、党政分会的宣传队”等宣传团体“组织、干部、设备均较健全”，“收效匪浅”。(61)蓬髴：《鲁南敌我宣传战概观》，《战地党政月刊》，1941年第4期。在晋东南地区，战地党政委员会分会在各乡村中设有阅览室，“陈列着前后方的各种报纸杂志，以供工作同志及民众阅读”。在该地区发行的报纸，有军事委员会华北督导团主办的《北京战报》、山西省第三行署出版的《阵中日报》以及军事委员会所出版的各种简报。定期出版的刊物有三青团长治分团主编的《晋阳青年》、山西省第五专署主编的《晋东南》、第×师特别党部主办的《北岭周报》等。(62)田松：《文教事业在晋东南》，《战地党政月刊》，1941年第5期。
第三，加强对沦陷区民众的组织与训练。对民众的组织和训练是唤起民众、发动民众的最直接的措施。虽然当局重视沦陷区的民众组训，谓“战区人民组训工作，旨在配合我政府之政略战略，揭破敌人怀柔毒计，争取敌后善良民众，以摧毁汉奸‘以战养战’阴谋，取得抗战最后胜利为目的”，但由于客观环境的限制，同期组织的民众团体数量和实效均逊色于国统区。对此，社会部只能提出“敌后人民团体组训工作，贵乎因地制宜，其方法与步骤，并不受现行一般法规之约束”的指导性意见。(63)秦孝仪主编：《抗战六年来之社政》，《革命文献 第九十六辑 抗战建国史料——社会建设(一)》，“中央”文物供应社1983年版，第24-25页。在这种情势下，战地党政委员采用机动的方式方法，试图加强对沦陷区民众的组训。
1939年3月，国民精神总动员运动实施之后，战地党政委员会积极在沦陷区推行之，通过组织国民月会，(64)国民月会即每月定期召开的群众大会，是国民精神总动员运动的实施方式，按单位或区域进行国民公约的宣誓及抗日政策的宣讲。详见汪效驷、李飞：《精神动员的仪式化现场：抗战时期的国民月会研究》，《武汉大学学报》(人文科学版)，2017年第5期。让民众参与到国民精神总动员运动中来，以达到组训民众的目的。根据战地党政委员会制定的《军事委员会战地党政委员会推进战地国民精神总动员及新生活运动工作实施纲要》，各战地党政委员分会积极督导战地各县的精神动员工作。第四战区战地党政委员会分会“为推行游击区内国民精神总动员起见”，特议决五项办法来加以推进。(65)《第四战区战地党政委员会分会八月来工作总报告》(1940年9月)，《社会部档案》，档案号：一一-(2)，中国第二历史档案馆藏。第六战区战地党政委员会分会“积极督促战地各县推行乡保国民月会……派员前往战地视导时，亦以精神总动员工作，列为重要视导事项之一，以便厉行考核。现在岳阳、临湘、新建、永修、奉新、靖安、武宁等县，已经按期在各保举行国民月会……在月会里不仅可以激发民众的民族仇恨，而且可以利用月会来组训民众”。(66)章长赓：《加紧战地精神总动员》，《战地》，1940年第6期。第九战区战地党政委员会分会“令战地二十三县县政府县党部，积极推行乡村保甲的国民公约宣誓和国民月会，使民众明白遵守国民公约十二条的意义，并于举行月会时讲解时事或发起各种实际运动，以与组训工作合一”。(67)《本分会工作摘报》(1939年10月-1940年3月)，《战地》，1940年第1期。
此外，战地党政委员会还组织、参与了战地青年招训和难民组训工作。早在1938年底，国民政府军事委员会就发布训令，责成军政部招揽沦陷区域青年学生，“招致责任由各战区司令长官、各省政府担任”。(68)《沦陷区域青年学生招致办法及有关文书》(1938年12月-1940年1月)，《军部档案》，档案号：七七三-1341，中国第二历史档案馆藏。1939年6月26日，战地党政委员会会同军事委员会政治部、赈济委员会联合制定颁行《难民组训计划大纲》。该计划大纲分四部分，计十三条，确立了难民组训工作与救济设施相结合的原则。对于战区及接近战区之难民，其训练方式“以军事与政治并重”，其目的是“使战区及接近战区之难民，人人不离乡土，切实做到自卫自养，以增加抗战力量，使后方回籍难民有抗战必胜建国必成之信念，不做顺民，不为敌用”。(69)《中央法规：难民组训计划大纲(军委会战地党政委员会战政渝侵代电颁发)》，《浙江省政府公报》，1939年第3168期。1939年8月，战地党政委员会鉴于“主管民运机关，因着眼不同，办法各异，致纷歧重复，或互相推诿”，特制定《中央各部会战地民运工作暂行办法草案》，以加强各部会在战地民众组训工作中的沟通和协调。(70)《军事委员会战地党政委员会呈送中央各部会战地民运工作会报办法草案的有关文书》(1939年8-9月),《社会部档案》，档案号：一一(2)-1654，中国第二历史档案馆藏。1939年12月15日，军事委员会核定《战地失业失学青年招训办法纲要》。12月24日，由军事委员会办公厅、中央训练团、战地党政委员会、军训部等8个部门派员组成的战地失业失学青年招致训练委员会成立，在第一、第二、第三、第四、第五、第九、冀察、苏鲁等8个战区先行实施。(71)《军事委员会关于订定“战地失业失学青年招致训练办法纲要”致行政院函》(1939年12月15日)，中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编 第五辑 第二编 教育(二)》，档案出版社1997年版，第32页。
民众组训始终是战地党政委员会在沦陷区的主要工作。1942年3月11日，战地党政委员会颁布《改进战地民众组训方案》，除重申组训原则、组训办法、干部培养等事项之外，还对机构进行了调整，明文规定：“1.为调整战地民众组训工作，在中央方面由战地党政委员会会同各有关部会，举行战地民众组训会议商讨进行。2.战地各级地方政府(省政府专员公署县政府)，应分别会同各有关机构举行民众组训联席会议，遵照中央法令并按照地方实际情况，分别制订民众组训实施办法，由省政府专员公署、县政府执行之。”(72)《改进战地民众组训方案》，《军事委员会档案》，档案号：七六一-378，中国第二历史档案馆藏。这说明战地党政委员会一直在完善民众组训的办法，加大民众组训工作的力度。战地党政委员会对沦陷区各项工作的推进止于1942年，因为此时已是战地党政委员会裁撤的前夕了。
1943年1月28日，军事委员会向行政院发布公函，称：“查本会所属战地党政委员会已明令撤销，其所属各战区党政分会(区会)及所属单位自应一律取消。至各分会(区会)取消后，业务处理办法如次：(一)关于军事部分由战区长官(边区总司令部)之参谋处及军务处分别接管；
(二)关于政治部分，由各战区(边区)特别党部或地方党部接管；
(三)关于党务部分，由各战区(边区)特别党部或地方党部接管；
(四)战区长官(行营主任边区司令)在遂行作战必要时有指导辖境内党政之特权，应召集党政军联席会议，决议跟本会备查。”(73)《行政院关于撤销战地党政委员会致社会部的训令》(1943年2月)，《社会部档案》，档案号：一一-2826，中国第二历史档案馆藏。1943年2月，蒋介石批准了该公函，并由行政院向社会部发布撤销训令。
至于裁撤的理由，国民政府官方文献中并未言明。战地党政委员会首任副主任李济深认为，“这个党政委员会工作，时时受到行政院的牵制，在消极帮助方面起到一些作用，不能起更积极作用”。(74)李济深著，文明国编：《李济深自述》，第32页。曾任最高国防委员会外交专门委员会委员的陆炳熊在回忆录中也指出，战地党政委员会“表面上是对付日寇和汉奸，实际上是以反共为主要任务。但在程潜和晏勋甫(75)程潜继蒋介石之后任战地党政委员会主任。晏勋甫(1893-1964)，湖北汉川人，曾任豫皖“绥靖”公署参谋长，时任战地党政委员会秘书长，后代理汉口特别市市长。主持下，反共毫无成绩，所以蒋介石下令撤销了”。(76)陆炳熊：《程潜将军二三事》，中国人民政治协商会议全国委员会文史和学习委员会编：《文史资料选辑》(合订本 第42卷 总第122-124辑)，中国文史出版社2011年版，第23页。成效不彰或许是战地党政委员会草草收场的直接原因。
战争形势的变化是战地党政委员会裁撤的根本原因。日本战争决策层虽然妄想尽快解决“中国问题”，但由于中国军队和人民的坚决抵抗，日本的兵力和军需耗损巨大，在中国战场逐步陷入战争泥潭。1941年以后，日本确定了以针对敌后战场的“治安战”为对华作战重点，对中国共产党领导下的抗日根据地进行封锁和围剿，但遭到了中国共产党的有力反击，“治安战”彻底失败。同时日本对正面战场的“收缩战”也收效甚微。为实现侵略野心和化解战争僵局，日本孤注一掷，于1941年12月发动了太平洋战争。美、英随即对日宣战，世界反法西斯战争的形势发生了重大变化。蒋介石和国民政府随即调整对日战略，重新划分战区，策应盟军行动。日军被迫陷于多线作战，对中国占领区域的控制也越来越力不从心。对国民政府而言，不仅战争的阶段性目标发生了改变，而且对沦陷区的争夺已失去了最初的意义。势易时移，战地党政委员会也终结了历史使命。
从1939年3月成立至1943年2月被裁撤，战地党政委员会存在四年时间。这段时期正值全面抗战的相持阶段，敌我双方在战略和策略上的较量对战争全局起着关键作用。在初期大规模军事行动告一段落以后，国民政府设立战地党政委员会这一掌理沦陷区工作的专门机构，无疑是明智的决策。评价战地党政委员会，在战略层面上而言，其在抗战全局中存在的价值是值得肯定的。
一方面，战地党政委员会适应了二期抗战的形势。1938年底，国民政府军事委员会根据南岳军事会议的精神，策订了第二期作战的战略指导，即：“国军连续发动有限度之攻势与反击，以牵制消耗敌人。策应敌后之游击队，加强敌后之控制与袭扰，化敌后方为前方，迫敌局限于点线，阻止其全面统治与物资掠夺，粉碎其以华制华，以战养战之企图。”(77)秦孝仪主编：《中华民国重要史料初编——对日抗战时期 第二编 作战经过(一)》，“中央”文物供应社1981年版，第568页。要实现这一战略构想，战地党政军一元化的机构设施是必不可少的。蒋介石在签署的《战地党政委员会及分会组织纲要》训令中对战地党政委员会与二期抗战的关系也进行了阐述：“现战区扩及十余省，人民约二万万，而过去如冀、察、绥、鲁诸省党政机构，或随军事之转变而趋于涣散，或则步骤凌乱，力量抵消，伪组织因而产生，民心无由维系，敌人得以军事为手段、达成其政治之目的，以政治为手段，达成其经济掠夺之目的，中央党务工作无法推动，中央政令亦感鞭长莫及……特拟于军事委员会设立战地党政委员会，于指定之各地区设立分会，期以军事掩护政略之进攻，以政治助成军事之胜利。”(78)《军事委员会颁发战地党政委员会及分会组织纲要训令》(1939年1月18日)，中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编 第五辑 第二编 军事(一)》，第159页。因此，战地党政委员会之设因应了国民政府二期抗战的战略需要。
另一方面，战地党政委员会对于沦陷区的党政工作有统领作用。正如在1941年4月15—19日召开的战地党政会议上，蒋介石在闭幕词中所说：“我们战地党政委员会所担负的使命，就是要使战地党政的力量集中，藉党务和政治的运用，使战地民众，都能积极担负抗战的任务，来协助军事，增加军事的力量，如此，我们军事抗战才能立于不败之地，最后胜利才有把握！所以我们战地党政委员会的责任实在非常重大，其工作亦非常重要！”(79)蒋介石：《战地党政会议闭幕词——1941年4月19日对战地党政会议讲》，秦孝仪主编：《先“总统”蒋公思想言论总集》，“中央”文物供应社1984年版，第108页。因此，战地党政委员会从成立伊始就被国人寄予厚望，被认为“在抗战以来所设立的许多机关之中……该会是最有意义的一个。在抗战现阶段上，它所负的使命是特别重大！”(80)汝璈：《战地党政委员会之重大使命》，《时事类编》，1939年第36期。它将国民政府对沦陷区的党政工作推进到一个新的阶段，“直到第二期抗战开始，军事委员会战地党政分会成立之前，战地党政工作，只是个别自发性，或偶然突发性地进行着。直到军事委员会战地党政分会成立之后，战地党政工作才逐渐由集中指挥趋于统一行动，而成为全体性和计划性的战斗”。(81)薛岳：《战地党政工作实践中的问题讨论》，《战地党政月刊》，1941年第2期。不难看出，无论是在国民政府抗战的机构设置中，还是在国人的期许和评价中，战地党政委员会承担着控制、收复沦陷区的重任。
但是，从工作成效看，不管是军事、经济斗争还是政治渗透，战地党政委员会都乏善可陈，甚至备受诟病。1939年9月5日，国民政府渝密字第110号训令颁发《战地政治纲领》。战地政纲分“总纲”“政治”“军事”“经济”“文化”五个方面，为战地党政委员会开展工作提供了指导性文件。从内容看，战地党政委员会工作的范围极其宽泛，几乎囊括沦陷区的所有事务。(82)《战地政治纲领》，《军事委员会战地党政委员会档案》，馆藏号：一般501/46,中国国民党文化传播委员会“党史馆”藏。这对于一个旨在设计、统筹和协调的机构而言，是难以保证将各项任务落实到位的。按照其组织纲要的规定，“战地党政委员会及分会在组织之性质上，皆暂属幕僚机关，但运用上务在发生实际权力，故横的方面，与中央党政机关应紧密连系，以免法令之分歧，纵的方面，应将战地各级党政机关彻底予以调整，俾指挥系统趋于明确，行动克臻划一”。(83)《战地党政委员会暨分(区)会组织法令案》(1931年7月15日-1939年8月24日)，《国民政府档案》，档案号：001000001186A,“国史馆”藏。战地工作的推进需要最高决策层的战略指导、中央各部会等职能部门的有力执行，以及在此过程中党政委员会所发挥的设计、协调、考核作用。但囿于严酷的战争环境和国民政府战时庞杂的官僚体系，战地党政委员会的工作成效是很难显现的。
总体而言，该会的实际运行困难重重，其组织系统大多流于形式，与之配套的相关执行机构难以真正建立，如各战地党政委员分会所辖的各行政督察区及区县的战地党政军联合办事处，虽有《战地党政军联合办事处组织规程》经国防最高委员会第二次常务会议修正通过，但并没有运作起来，同期通过的成立战地党政军联席会议之议也不了了之。(84)《战地党政委员会暨分(区)会组织法令案》(1931年7月15日-1939年8月24日)，《国民政府档案》，档案号：001000001186A,“国史馆”藏。战地党政委员会既是一个针对沦陷区工作的专门机构，也是一个临时拼凑的职能部门，其对战地工作的统筹大多形于文件，而疏于落实；
再加上沦陷区范围之广泛，形势之复杂，其工作推进难度导致成绩寥寥也就不难想象了。
例如沦陷区民众动员工作，战地党政工作者对其重要性有深刻认知，将其视为关系到沦陷区人心向背、与对手争夺群众基础的针对性措施，并强调：“当此敌伪势力尚未根深蒂固的时候，对于沦陷区域的民众，如果不及早争取与组训，将来必为敌伪利用；
抗日前途必受到莫大的影响。为了粉碎敌人‘以华制华’的阴谋，必须加紧敌后的民众组训工作。”(85)《鲁苏豫皖边区战地党政委员会分会战地工作人员训练班编印“讲义”》，《军事委员会政治部档案》，档案号：七七二-3162，中国第二历史档案馆藏。前文论及战地党政委员会统筹下的政治工作，其民众动员的措施可谓丰富多样，但就其实效而言则不能令人满意。在战地党政委员会已运行了大半年之后，冯玉祥批评道：“战地民众至今还未全部动员到抗战中来，最主要的原因就是有些人仍然忽视这一工作的重要，有意无意来阻遏它的发展，或者只顾使用民力，而不知应从改善人民生活，和让民众过问自己的事情入手，以提高民众参加抗战的热情。”(86)冯玉祥：《战地工作人员当前的任务》(1939年8月15日)，《冯玉祥选集》上卷，人民出版社1998年版，第589页。这说明战地的民众动员工作不仅难见成效，而且困难重重，遑论对抗战发生的正面推动作用。战地党政委员会施政纲领中“改良民众生活减少人民痛苦；
减轻及平均人民负担，改良手工业；
帮助与发展农工渔矿业；
推行合作事业”(87)《战地党政委员会暨分(区)会组织法令案》(1939年11月28日-1943年7月22日)，《国民政府档案》，档案号：001000001187A,“国史馆”藏。等民生举措，在战地的实践更无从谈起。与此同时，中国共产党在敌后的发展壮大更加凸显了国民政府沦陷区工作的窘境。