沈秋伟
(浙江省公安厅,浙江 杭州 310009)
“枫桥经验”诞生于1963年在诸暨县枫桥区开展的社会主义教育运动(以下简称“社教运动”)试点中。在阶级斗争高度刚性的政治状态下,枫桥干部群众开展了用说理斗争、以说服教育来改造阶级对立面的弹性实践,为毛泽东同志所肯定,并批示“要各地仿效，经过试点，推广去做。”2003年,时任浙江省委书记习近平反复强调要创新发展“枫桥经验”,亲自部署推动新时期“枫桥经验”向综治工作、平安建设、法治建设以及更大的政治空间延伸,为新时期“枫桥经验”拓展了广阔的应用场景。2013年,“枫桥经验”为平安中国建设提供成功样板,形成内涵丰富、外延开阔的新时代“枫桥经验”,闪发出东方智慧与科学社会主义相结合的政治光辉。
要正确理解弹性治理之于解决当前社会问题的重大价值,还需要理解和把握当前人类正处在风险时代这个基本出发点,认识到我们必须以灵活丰富的弹性治理来消解风险、应对不确定性、缓和不安全感。“枫桥经验”恰恰在很大程度上提供了弹性治理的中国化方案。
弹性的原意是指物体受外力作用发生变形后,除去作用力时能恢复原来形状的性质。引申到经济学、生态学、社会学等方面,弹性是指系统在承受变化压力的过程中吸收各种干扰、进行结构重组,以保持系统的基本结构、功能、关键识别特征等不发生根本性变化的一种能力。①
(一)政治弹性
美国学者霍伯特·沃林(Herbert H.Werlin)在其1998年出版的《发展的秘密:用政治弹性理论进行研究》一书中,用政治弹性理论来解释国家的政治、社会、经济进步。在这本书中,发展的秘密不仅在于经济水平的提高,更重要的包括人的生活质量的提高,从而形成一种“能力环境”。②我国的政治体制与西方的不同,很难完全套用霍伯特·沃林的政治弹性理论来解释我国的发展。但在政治实践中,有些做法是相通的,西方理论具有一定的参考意义。从制度体系来看,应该说中国社会已经形塑了独具特色的弹性政治制度,形成了区域代议与精英代议相结合的代议制度、非竞争性的合作型的政党制度、多重性的地方制度、首长负责制与委员会制相结合的行政制度,以及有限制约的独立司法制度。③可以说,改革开放以来,在中国共产党的领导和社会主义制度下,我国持续拓展政治弹性空间,激发了社会创造活力,重塑了发展的动力体系。
(二)治理弹性
基于政治文化传统,我国的政治弹性更多地体现在社会治理的弹性上。40多年的改革开放,在保持政治弹性上有不少教训,更积累了许多成功经验。不尽如人意的问题,仍然集中在国家、社会与市场之间关系的处理上还不够成熟的方面。社会治理只有在绝对刚性与绝对自由之间寻找一个相对平衡的区间,保持必要的治理弹性,才能实现令人满意的治理效果,才能维持和促进一个社会的健康发展。要说清治理弹性,必须从厘清政治、行政、管理、治理等概念入手。所谓政治,是指国家意志的表达,它更多关注的是民主过程。所谓行政,是指国家意志的执行,它更多关注的是执行程序。所谓管理,是指计划组织协调控制,是追求结果的帕累托最优(Pareto Optimality)。由于管理与其所追求的目标之间的差距往往不能令人满意,所以必须关注过程,强调治理,强调协调多于控制,重视过程,体现多数人的权利追求,达成一种积极的妥协与调和。
(三)自愿秩序与强制秩序
中国人民大学公共管理学院教授毛寿龙认为,强制的秩序,往往依赖强制力来规范每一个人,尤其是依靠惩罚让大家遵守秩序。与强制秩序相反,自愿秩序依赖于内心而不是外在的惩罚,自己是公共秩序的辅助者。④这与英国经济学家弗里德里奇·哈耶克(Friedrich August Hayek)所论之“自生自发秩序”与“人造秩序”类似。弗里德里奇·哈耶克认为,自发秩序是“人之行动而非人之设计的结果”。自发区别于组织,就在于自发是“目的独立”而非“目的依赖”,特别适合于复杂社会。因为在复杂社会中,知识的分配在人际间处于高度分散状态,而人的理性是有限度的,以至于任何个人和组织都无法具备统领全局的足够知识和能力。⑤笔者认为,自愿秩序与强制秩序是相辅相成、互为依托的。没有强制秩序,好的自愿秩序得不到规范和保护,自愿秩序甚至会走向反面;没有自愿秩序,只有强制秩序,整个社会将失去弹性,社会创造活力将趋于干涸,最终导致社会的崩溃。
(四)党的十九届四中全会精神
党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),提出了我国社会治理的一揽子方案,标志着中国特色现代治理正在走向成熟与完善,为我国良法善治格局的形成提供了制度性保障。我们研究弹性治理,讨论自愿秩序与强制秩序,都要认真学习领会《决定》精神,从中找准思考的起点、方法工具与实践路径,而不至于漫无边际、迷失方向。
综上所述,所谓弹性治理,就是以围绕尽力满足和平衡合法权益、尽量压降和消除社会危害为目标,通过治理主体多元化、治理依据制度化、治理手段多样化,自愿秩序与强制秩序优势互补,不断优化治理“能力环境”,实现社会治理能力更新迭代提升,使其获得满足治理任务需要的优良性状。
笔者对风险社会与公安工作、不确定性与公安工作有过专门的思考与研究,并提出了“风险主导警务论”等观点,相关理论问题不再赘述。⑥⑦⑧大量事实表明,我们与世界一起迈入了风险时代。习近平总书记和党中央对我国风险防控工作高度重视。党的十九大提出坚决打好防范化解重大风险、精准脱贪、污染防治三大攻坚战,排在首位的就是打好防范化解重大风险攻坚战。风险社会呼唤弹性治理,主要体现在以下几个方面。
(一)作为行动者的人走上前来
人的本质是类本质、群体本质和个体本质的有机统一。⑨人的类本质是劳动,它将人与动物区别开来,体现了人的本质的普遍性;人的群体本质是社会关系,它将社会中的不同群体区别开来,体现了人的本质的一般性;人的个体本质是由社会物质条件所决定的每个人的个性,它将人与他人区别开来,体现了人的本质的特殊性。在原始社会,人类与大自然构成竞争关系,人的类本质得到充分彰显。在奴隶社会和封建社会,部落之间、集团之间、国家之间的竞争尤为激烈,人的群体性特征展露无遗。在工业社会,人与人构成竞争关系,人的个体本质凸显,正如马克思所言,“实际需要、利己主义就是市民社会的原则”。⑩而在风险社会,人类已经被动地成为“危险共同体”,迫使人放弃以自我为中心的世界观,不能再视他人为无物或工具,每一人必须将自己与他人连结起来,成为行动者。作为类本质的人刻上个人充分发展的印记而戏剧性回归。开始于2020年初的新冠肺炎疫情,迫使人类上演了一场“人人都是行动者”的大剧,每个人要么投身抗疫工作,要么自我隔离、禁足在家,其实质是“人人都在抗疫一线”，“每个人都与世界紧紧相连”。类似这样的问题,在气候变化等议题上具有普遍相似性。
(二)合作制组织走上治理舞台
新冠肺炎疫情加深了我们对社会风险以及背后“不确定性之妖”的认识。风险因果的非线性、风险席卷的全球性、风险生产的人为性、风险危害的连锁性,让行动决策的紧迫性大大增强,扁平化和去中心化成为重要议题,官僚制组织自上而下的命令式传导的行动链很难适应风险社会的需要,必须呼唤合作制组织走上治理舞台,在事态发生时,充分调动社会资源,自动形成强大的处置能力。合作制组织存在的形态是多样的,有的显性,有的隐性;有的常在,有的临时;有的自发,有的需要官僚制组织去激发。官僚制组织的优势是知识和资源,应在合作制组织需要时提供政策和资源支撑。疫情防控的实践表明,官僚制组织在领导、协调、统筹和信息发布上的权威性仍无可替代,但合作制组织的发育程度及其在具体实务中发挥的作用如何,直接影响防控成效。
(三)风险的复杂性呼唤更强的治理弹性
关于风险分配,具有两面性。但相比于工业社会,“贫困是分等级的,而烟雾是讲民主的”“在我们共同呼吸的有毒空气面前,阶级专属的壁垒也坍塌了”。如前所述,风险社会已迫使人人成为行动者,已让合作制组织走上治理舞台。但由于我们刚刚从工业时代过来,或者更确切地说,对于中国这样的三期叠加的国家,许多人连风险社会意识都尚未唤醒,仍然习惯于单一的层级式治理结构,很难在短时间内建立起足够弹性的治理系统来抵抗风险的袭扰。以疫情防控为例,全世界主要国家无一例外受到冲击。我国在党中央的正确领导下,发挥制度优势,取得了一个又一个阶段性胜利。但迫于形势和压力,我们的治理更多地偏重于刚性也在所难免,疫情防控中遇到的问题、残留的消极影响也不容低估。特别是其他疾病危重病人在疫情防控期间就医难等问题,暴露了基层治理弹性不足、缺乏类似于刑法学上的“紧急避险”一样的弹性政策,导致一些后果发生,需要认真总结经验教训。
如前所述,一个好的社会肯定是自愿秩序与强制秩序互相补台、相得益彰的社会。“枫桥经验”至少从以下六个层面为我们提供了弹性治理的可能性。
(一)人性关怀,塑造社会情感弹性
“枫桥经验”诞生初期,在中共浙江省委“社教运动”试点工作队的引导下,枫桥干部群众采取“文斗”而不是“武斗”的方式教育改造“四类分子”,教育转化了“橡皮碉堡”陈某等一批“四类分子”。1964年春,据对“社教运动”试点的7个公社911名“四类分子”进行调查,表现守法和基本守法的从333人增加到736人,有比较严重违法行为的从163人减少到8人。枫溪大队党支部书记陈友堂作为第一代实践者,他所创造的“六个第一”打开了“四类分子”的心结,在那个年代也是石破天惊的。枫桥人讲,“浇花浇到根,帮人帮到心”。这样的人性关怀一直传承了下来,用于帮教改造“流氓地痞”“二流子”“农村闲散人员”和违法青少年等过程之中,演绎出“破缸而逃”骆某浪子回头的经典案例。这归根到底是社会情感建设的问题。社会感情是指人在社会中培养出来的与人交往并改善自身行为的感情,它伴随整个社会心理过程产生的心理体验和心理感受,是一种特殊的社会心理过程。社会情感弹性可以从陈某心理上从抗拒到接受前后所写诗歌的色彩上得到反映。
(二)调解矛盾,增强社会冲突弹性
美国社会学家刘易斯·科塞(Lewis Coser)解释说,冲突是价值观、信仰以及对于稀缺的地位、权利和资源的分配上的争斗。相比于社会情感,这里要讨论的是非阶级对立的冲突,也就是我们通常所说的“人民内部矛盾”。刘易斯·科塞认为,弹性比较大、比较灵活的社会结构容易出现冲突,但对社会没有根本性破坏作用,因为这种冲突可以导致群体与群体间接触面的扩大,也可以导致决策过程中集中与民主的结合及社会控制的增强,它对社会的整合和稳定起着积极的作用。相反,僵硬的社会结构采取压制手段,不允许或压抑冲突,冲突一旦积累、爆发,其程度势必会更加严重,将对社会结构产生破坏作用。因此,社会冲突贯穿于社会动态平衡的全过程,关键在于调和机制的有效性。我们拿两种手段来比较,一是调解,它是柔性的;二是诉讼,它是刚性的。两者合理的比例构成了弹性。枫桥有不少社会组织参与矛盾纠纷调解,老杨调解中心是其中最亮的品牌。我国诉讼爆炸问题突出,仅靠法律刚性必将陷入困境。2019年,我国人民法院系统收案15439600件,较2015年的9489787件上升了62.7%,较2007年的5550062件上升了178.2%,较1978年的447755件上升了3348.2%。法官人均办案量剧增,对审判系统构成了冲击和挑战。2020年既受疫情影响,也有诉源治理的功劳,总量有所下降,为14518468件。中央对此有清醒的认识,并有明确的要求。2019年1月15日,习近平总书记在中央政法工作会议上指出:“要坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,从源头上减少诉讼增量。要深化诉讼制度改革,推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道。要推动大数据、人工智能等科技成果同司法工作深度融合,让司法人员从大量重复性劳动中解脱出来,集中精力处理司法关键业务。要把适合由社会力量承担的司法辅助事务交给市场主体、社会力量去做,让司法机关减负增效。”这段话倾向性非常明显,就是在诉讼与非诉讼两种手段的比例上,目前更需要畅通非诉讼渠道。
(三)村民自治,构建基层秩序弹性
《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。但实践中,村级自治组织长期存在“村务行政化、干部说了算”的现象。作为新时代“枫桥经验”在基层治理制度化方面的一个典型案例,枫源村的“三上三下”民主决策制度为我们提供了“自愿秩序”的有效解决之道。“三上三下”真正实现了“百姓的事由百姓商量着办”。由于真正成为了决策的主人,群众参与村里各项工作的积极性从根本上得到调动,从而实现了“大家的事让大家一起办”。一些重大项目、重大事项需要通过这个机制来实施,更多的常规性事务则不必也不可能事事都经过“三上三下”。于是,村规民约建设就凸显其价值。枫桥镇各村居都普遍重视村规民约建设,有效增强了村民自治的能力。基层民主建设是基层秩序弹性的必要条件,也是基层社会稳定的源头性工程。
(四)社会组织参与社会治理,丰富弹性治理主体
社会组织一般是指不以赢利为目的、介于政府和社会个体之间向社会或集体提供社会服务、具有志愿性和自治性的正式组织。随着我国社会物质和精神需求的日益增长,社会组织不断创新、大量涌现,成为政府资源、市场资源外满足社会需求的重要力量,有利于弥补国家政权组织治理资源不足的情况,有利于迅速、灵活地回应社会问题,有利于实现社会治理理性化、专业化,有利于促进社会源头治理,为治理弹性提供了丰沛的动力。枫桥镇在社会组织建设方面起步早、发展好、作用大。枫桥镇现有280家社会组织,2.3万人参与其中。枫桥镇还在枫源村试点,推进村级社会组织“5+X”标准化体系建设。为提升社会组织能力,枫桥镇早在2017年就开展了社会组织党建全覆盖,在社区社会组织培育发展过程中,坚持社会组织信息与党组织信息同步采集备案、社会组织成立与党建工作指导员派联同步落实、社会组织星级评定与党建评估同步开展、社会组织党建活动与公益服务项目同步融合,做到“社会组织孵化到哪里,党的工作就跟进到哪里,党的组织就建设到哪里”。枫桥镇已建社会组织党支部6个,成立联合党支部3个,组建功能型党支部47个,下派党建工作指导员49名,实现党的组织和工作100%覆盖。枫桥镇设立镇社会组织服务中心,建立社会组织发展促进会,设立总计100余万元的“红枫平安”“富悦枫桥”等专项扶持基金,开展镇公益创投项目,有力推动了调解志愿者协会、红枫义警、义工协会、娟子工作室等一批成长型社区社会组织的发展。
(五)政府购买服务,支撑社会治理弹性
政府购买服务是指政府在社会福利的预算中拿出经费,向社会服务机构购买服务或公开招标购买社会服务。通过政府购买服务,政府与社会组织形成了互动嵌入关系,构建了彼此相互合作的模式,改变了过去单向垄断的社会服务供给模式,一定程度上满足了社会服务的多样化需求,提高了供给水平。从经济人角度分析,人和组织都有自利性。自利分三个层面,第一个是生存性自利,第二个是价值性自利,第三是道德性自利。就大部分社会组织而言,追求的是价值性自利和道德性自利,但或多或少也面临生存性问题。从2008年始,枫桥镇通过分类计奖、分类考核、分级负担,以“以奖代补”方式支持社会调解,有力保障了社会调解工作可持续推进。早在1999年,财政部颁布的《政府采购管理暂行办法》就明确政府采购包括货物、工程和服务。2003年1月1日开始施行的《中华人民共和国政府采购法》延续了这一规范。2019年11月19日,财政部第一次部务会议审议通过了《政府购买服务管理办法》并以命令的形式予以颁布。党的十八大后,政府采购的外延不断拓展,有效支撑了社会治理的弹性。
(六)推进精神文化建设,优化弹性治理环境
虽然说,社会治理有超越国家、地区的一般性规律,在理论、方法、手段等方面具有共性特征,但不同国家的社会制度和具体国情不同,治理风格也就有所不同,不同地区的治理也会表现出一定的地区特征,其背后起决定作用的就是一个国家、一个地区的文化性格。文化以文教化、以理服人,具有陶冶情操、净化心灵的功能,能够规范、引领社会和人们的思想及行为,是社会治理的重要基础。枫桥文化孕育了“枫桥经验”,“枫桥经验”丰富了枫桥文化。不少学者都尝试从文化角度揭开“枫桥经验”的密码。笔者也曾指出,中国传统文化决定了“枫桥经验”的基本禀赋,社会主义文化引领了“枫桥经验”的正确方向,现代治理文化推动了“枫桥经验”的持续创新。枫桥既有以王冕、杨维桢、陈洪绶“枫桥三贤”等为代表的历史文化人物及其丰厚的历史文化遗存,也有敢为人先的执着精神;既有丰富多彩的物化文化,也有一大批传承发展“枫桥经验”的典型人物;既有孝义仁善的道德传统,也有现代向上的精神追求。可以说,枫桥成为培植和谐社会关系的良田沃土自有其因,其他地方学习推广“枫桥经验”，也需要有意识地在挖掘地域历史文化、丰富文化内涵上下功夫。
“枫桥经验”为弹性治理提供了解决方案。反过来,在当前风险社会条件下,从弹性治理要求出发,又将倒逼“枫桥经验”深度推进社会化、精细化、常态化,使“枫桥经验”从预防化解矛盾、维护社会稳定向防范化解经济、政治、文化、社会、生态等各领域的安全风险方面拓展,从而使新时代“枫桥经验”的内涵更加丰富、特色更加鲜明、作用更加显著。
(一)客观认知“枫桥经验”的作用边界
“枫桥经验”是调节社会关系、释放治理效能的成功经验,但它也并非是解决所有社会问题的灵丹妙药,它有着自己的作用边界。譬如,“枫桥经验”无法解决当前疫情影响带来的经济下行压力等问题。疫情加剧了“财富在顶层积聚,而风险在底层积聚”的问题。坚持发展“枫桥经验”，重在防范化解社会矛盾和风险，但不能直接解决财富积聚问题。疫情防控期间,政府精力和资金压倒性地集中到疫情防控上,也使招商引资、产业建设、基础设施建设等受到冲击,必然影响治理的弹性。
(二)补足关怀弱势制度和相应机制
习近平总书记在党的十九届四中全会第二次全体会议上讲话时指出:“始终代表最广大人民根本利益,保证人民当家作主,体现人民共同意志,维护人民合法权益,是我国国家制度和国家治理体系的本质属性,也是我国国家制度和国家治理体系有效运行、充满活力的根本所在。”新时代“枫桥经验”是对“枫桥经验”的继承和发展,最显著的飞跃就是实现了从“发动群众、依靠群众”到“为了群众、服务群众”的转变。这些年,在党中央的正确领导下,脱贫攻坚取得决定性胜利,我国绝对贫困问题得到根本性解决。但巩固这一成果仍需付出巨大的努力,最低生活保障、医疗、住房、子女就学、就业扶持、失业保险、心理关怀等方面的制度体系亟待完善,关怀类社会组织和慈善救助基金需要发展壮大,对弱势群体生活困境的监测感知和帮助支持要更加及时,以避免和减少因生活无望、心理崩溃导致触底性悲剧事件的发生。
(三)防止积极分子小众化和行政化
随着经济社会的快速发展,我国基层社会治理的多元主体积极性得到激发,新时代“枫桥经验”展示出了巨大的生命力。但我们也必须看到,风险时代“人人都是行动者”的自觉意识还比较薄弱,“积极分子干死累死、其他人冷眼旁观”的问题还比较突出。同时,我们也要警惕少数志愿者官僚化、少数社会组织行政化而导致的社会反感。新时代“枫桥经验”的下一步努力方向,就是要培养“价值自利、道德自利”的观念,强化“既是服务者、又是被服务者”的自觉意识,尽可能地动员更多社会成员,在全社会形成“你中有我、我中有你，我为人人,人人为我”的浓厚氛围。只有这样,“枫桥经验”才算真正深入人心。
(四)不断提升智治水平
2020年,全球新增大数据总量为51ZB,同比增长24.4%,中国已是世界第一数据大国。泛在感知为社会治理实现智能化提供了可能。在一些先发地区,网上立案、网上调解、网上庭审、网上法治宣传等智能司法服务已经得到普及,真正让矛盾纠纷在“家门口”得以解决。智慧安防小区拥有烟感、消防、防盗、防高空抛物、楼门人脸速通等自动识别监控报警技术,给安全装上了智慧的翅膀。在线办公、远程医疗、网络直播等一系列智慧化手段的运用也渗透到了城市运行和便民服务的角角落落。2017年,肇始于浙江的“最多跑一次”改革,极大地方便了群众和企业,“浙里办”APP已经让许多事项在手机上办、在电脑终端办,既快又准,人民群众的即时体验感和尊荣感增强。下一步,一是要进一步确立智治为民的思想,防止“智治为管”思想抬头;二是要进一步强化风险智治,在手段建设上立足防范化解社会风险;三是要进一步规范智治应用,推动智治在法治框架下运作。
注释:
①王娜娜:《脆弱性、社会适应与社会弹性》,中国社会科学网,http://www.cass.net.cn/xueshuchengguo/shehuizhengfaxuebu/201506/t20150624_2045263.html.
②容志、胡向明:《信息、弹性与治理弹性政府的理论与实践》,《兰州学刊》,2009年第2期。
③程竹汝:《当代中国政治制度的“弹性空间”》,《领导科学》,2011年第5期。
④李章军:《自愿秩序优于强制秩序(专家访谈)》,《人民日报》,2005年4月25日,第10版。
⑤陈磊:《对哈耶克自发秩序的界定与评析》,《滨州学院学报》,2014年第1期。
⑥沈秋伟:《论风险社会与公安工作》,《公安学刊》(浙江警察学院学报),2019年第6期。
（a）The house where I used to live has been knocked down.
⑦沈秋伟:《不确定性分析及公安因应之道》,《公安学刊》(浙江警察学院学报),2020年第5期。
⑧沈秋伟:《风险主导警务论》,《公安学刊》(浙江警察学院学报),2021年第4期。
⑨郭潜深:《马克思恩格斯论自由的三重维度及其当代中国实践》,《中共福建省委党校学报》,2018年第11期。
⑩马克思:《论犹太人的问题》,《马克思恩格斯全集》(第3卷),中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编译,人民出版社,2002版,第163-198页。
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