杨清溪 庞玉鸽
课后服务是我国基础教育阶段新出现的一种教育活动，其相关的政策和实践都处于不断探索和完善的过程之中。其中，“谁来承担课后服务工作任务”是这一教育活动的焦点问题。人民群众对高质量课后服务的迫切需求以及课后服务增加中小学教师工作负担的社会舆论迫使我们必须在政策和实践两个层面认真思考课后服务工作的承担主体问题。
在我国，国家层面的课后服务政策形成时间并不长。2017年2月，《教育部办公厅关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》(以下简称《指导意见》)颁发，课后服务正式成为国家政策。随后国家相继颁布了《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》、《教育部等九部门关于印发中小学生减负措施的通知》以及《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》(以下简称《“双减”意见》)等政策文本，对课后服务的相关要求做出了进一步的规定。但是这些政策并没有很好地解决课后服务的承担主体问题。
(一)课后服务任务承担主体的政策文本解读
2017年的《指导意见》指出，广大中小学校要充分利用学校在管理、人员、场地、资源等方面的优势主动承担起学生课后服务责任，同时要把课后服务工作纳入中小学校考评体系，加强督导检查(1)《教育部办公厅关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》，教育部网站，2017年3月4日发布，2022年2月11日访问，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A06/s3325/201703/t20170304_298203.html。。2018年《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》再次强调，中小学校要在课后服务中发挥主渠道作用，并积极利用校外资源，充分发挥家长委员会的作用，努力开辟多种适宜的途径(2)《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》，中华人民共和国中央人民政府网站，2018年8月22日发布，2021年4月10日访问，http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-08/22/content_5315668.htm。。这个阶段显然比较重视推动校内教师积极承担课后服务任务。2021年《“双减”意见》颁发，进一步强调学校课后服务要基本满足学生需要，学生学习要更好回归校园，提出要拓展课后服务渠道，指出课后服务一般由本校教师承担，也可聘请退休教师、具备资质的社会专业人员或志愿者提供，同时提出要合理利用校内外资源，适当引进非学科类校外培训机构参与课后服务(3)《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，人民出版社2021年版，第3、5-6、13页。。此时课后服务工作承担主体的政策导向进一步明确了多元主体参与的立场，但遗憾的是对于学校教师以外的校外力量参与课后服务并没有给出通畅的渠道。
因此，当前课后服务的国家政策在“谁来承担课后服务工作任务”问题上的规定仍然比较模糊，并未明确指出承担课后服务是否是义务教育阶段中小学教师的责任。对于校外机构人员、志愿者等主体承担课后服务任务的政策规定停留在“积极探索”的层面上，缺少具有指导性和可操作性的明确规定。
(二)课后服务实践中的主要承担主体
由于课后服务相关政策对“谁来承担课后服务任务”的规定并不明确，所以在各地的课后服务实践中，承担课后服务工作任务的主体呈现出复杂多元的局面。根据各省市出台的课后服务相关政策，当前课后服务主体大致可以分为四类：第一是学校教师，包括在职教师和退休教师；
第二类是家长志愿者，包括家长自愿参与或家长委员会参与；
第三类是社会公益组织或人员，包括图书馆、文化馆、社区、志愿者团体等；
第四类是校外培训机构，主要是指一些从事基础教育培训辅导的相关机构。虽然多地政策鼓励这四类课后服务承担主体协同服务，但在实践过程中，各主体的协同服务也暴露出一定的问题。
2021年11月，国家社科基金重大招标课题“新时代中国教育高质量发展的路径和对策研究”课题组对课后服务开展情况进行了专项调查(4)国家社科基金重大招项目“新时代中国教育高质量发展的路径和对策研究”项目负责人为东北师范大学柳海民教授，本文作者受邀承担项目研究中“义务教育高质量发展”相关研究任务，具体负责开展“义务教育学校课后服务现状与问题专项调查”活动。。此次调查主要在深圳市某区开展，调查对象包括深圳市某区义务教育阶段所有公立学校的老师和学生家长。调查内容涵盖课后服务的服务时间、服务内容与形式、服务工作人员、服务收费等多个方面。调查以问卷和访谈的形式开展，最终调查回收教师问卷2333份，保留有效问卷2130份，问卷有效率为91.3%；
家长卷共35720份，保留有效问卷34099份，问卷有效率为95.5%；
访谈资料6份，包括5份教师访谈和1份区教育局相关管理者的访谈。
深圳市是中国经济高质量发展的重要引擎，教育发展也走在全国前列，有很多值得全国学习借鉴的经验。早在20世纪90年代，深圳市就开展过“校内托管”的早期课后服务探索。深圳市目前实行“政府主导、学校主责”的课后服务模式，实行全覆盖原则，即服务范围覆盖义务教育阶段公民办学校所有在籍学生。学生自愿参加，采取校内托管形式，以教师为服务主体，鼓励退休教师、志愿者、家长、社会机构多方参与。课后服务经费由政府保障，财政按每生每年1000元直接拨款到校，不向学生和家长收取任何费用。某区作为深圳市“课后服务+全市校园体育先行示范区”，其课后服务工作开展颇具特色，其积累的经验与存在的问题对改进我国课后服务具有一定启发与借鉴意义。课后服务专项调研内容涉及很多方面，本研究主要使用了调研中获取的课后服务参与人员相关数据资料，调查发现如下主要问题。
(一)课后服务的工作任务过于依赖学校在职教师
“发挥学校主渠道”作用是国家课后服务政策刚出台时的基本导向，由此也就导致了当前学校的课后服务工作任务主要依赖在职教师完成。从教师卷的调查结果来看，该区共有2065位教师承担了课后服务任务,参与率为96.9%。从家长问卷来看，69.7%的家长报告其子女的课后服务完全由学校在职教师承担，10.6%的家长选择了校外教师与校外机构专业人员共同承担，仅有0.4%的家长选择了完全由校外人员承担。另外，还有19.3%的家长并不了解自己子女的课后服务是谁提供的。访谈资料也表明，现在课后服务工作主要是学校教师在承担，其他课后服务主体如社会志愿者、家长委员会对课后服务的参与很少。
另外，从教育部发布的信息来看，2021年秋季学期中有91.7%的教师参与提供了课后服务，同时还遴选聘用了20余万名符合条件的社会专业人士参与学校课后服务(5)《教育部公布“双减”成绩单：90%以上的学生在规定时间内完成书面作业》，人民网，2021年12月21日发布，2022年2月21日访问，http://edu.people.com.cn/n1/2021/1221/c1006-32313437.html。。教育部发布的《2020年全国教育事业发展统计公报》显示我国义务教育学校专任教师1029.49万人(6)《2020年全国教育事业发展统计公报》，教育部网站，2021年8月27日发布，2022年2月21日访问，http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202108/t20210827_555004.html。，按此推算，全国大约有944万中小学教师承担了课后服务工作任务，算上各地遴选聘用的符合条件的20余万社会专业人士，全国大约有964万人承担课后服务工作，其中约98%的工作人员都是校内的中小学教师。
虽然在“双减”政策中将原来“充分发挥中小学校课后服务主渠道作用”修改为“拓展课后服务渠道”，提倡和鼓励退休教师、具备资质的社会专业人员或志愿者来充实课后服务主体队伍，但是实践中高达98%的课后服务主体分担比例表明，在校教师仍然是当前承担课后服务工作的绝对主力，退休教师、社会专业人员和志愿者等群体对课后服务的支持非常有限，课后服务工作的推进过于依赖学校在职教师。过于集中的课后服务任务主体分担比例表明“拓展课后服务渠道”的政策导向并未获得有效实施，课后服务工作任务都压在学校教师身上，存在着增加教师负担的现实风险。
(二)教师教研的时间与精力被课后服务挤占，影响校内教学质量
教师大量承担课后服务工作对自身的正常教学也产生了负面影响。调查显示，课后服务带给教师的负面影响更多。有71%的教师认为承担课后服务使其照顾家庭的时间减少，63%的教师认为承担课后服务给他们带来了一定的精神压力，58.6%的教师认为承担课后服务后，其备课以及批改作业的时间减少，质量下降(见图1)。
图1 课后服务工作对教师的影响
在访谈中，有教师也提到当前开展的课后服务打乱了正常的集体备课等教研活动安排。教师们白天上课、放学后进行课后服务，很难找到大家都有空的时间段开展集体教研活动，以至于这些活动要么被取消，要么只能被安排在课后服务结束后，很多老师戏称学校快成为“夜总会”了，因为总是在晚上加班开会。还有教师反映，开展课后服务之前一周能进行1-2次集体教研活动，开展课后服务之后教研活动开展的频次极大地减少了，可能会几周进行一次，质量也降低了。同时，过量的课后服务使得教师难以有更多的时间和精力对自己的教学进行反思，教师在教学中暴露的问题得不到及时的解决。此外，有些学校还要求教师准备拓展类的课后服务活动，形成完备的课后服务活动以供学生选择。这种需要额外准备的拓展活动显然会占用教师大量的时间精力。
总之，学校常规的教研活动因为课后服务的出现而不得不选择不开展、少开展，或低质量地开展。教师正常的校内教学也因为其时间与精力被课后服务挤占而受影响。教师过量承担课后服务的现实已经开始在多个方面对校内教学质量产生了负面影响。
(三)校外力量进入课后服务的渠道不通畅，课后服务缺乏人力支持
调查发现，虽然国家有拓展课后服务渠道的政策导向，但是在具体落实时，校外力量进入课后服务的渠道仍然不够通畅，课后服务无法得到充足的人力支持。一些课后服务职能维持在看护自习的水平上，没有足够的人力来开展丰富多彩的拓展活动。
校外力量进入学校开展课后服务需要更为明确细致的政策和制度设计。当前的相关政策仍然没能回答清楚谁来引入服务、引入怎样的服务、如何保证引入服务的质量等问题。对于谁来引入服务，从各省发出的课后服务相关政策来看，主要有政府购买服务以及学校购买服务两种，也有部分省份没有明确提出谁来购买服务。至于为哪一级政府负责购买、如何确保政府统一购买服务的适切性、学校购买服务的手续和流程等关键制度则更缺乏明确规定。对于引入怎样的服务，大部分省份明确提出引入的是优质的非学科类的校外培训机构。“优质”涉及到引入校外机构的质量。对于“优质”的校外机构，虽然许多省市建立了校外培训机构的“黑白名单”，但校外机构的“黑名单”主要集中于对校外培训机构违规开展学科类培训行为以及培训机构违规收费、虚假宣传、价格欺诈等违法违规行为的查处，而对其培训内容、专业师资等缺乏科学甄别。对于如何保证引入服务的质量更是缺少必要的监管和评估。这方面的政策还停留在“把学生参加课后服务的情况纳入义务教育学校质量评价体系”等量化层面，对于服务质量、服务效果等更深层次的问题还没有足够的关注。其实不仅是校外引入的课后服务缺少评价，校内教师自己开展的课后服务也参差不齐，课后服务的质量评价仍是当前政策未能有效覆盖的盲区。在这种情况下，校外课后服务力量很难找到合适的渠道进入课后服务体系，而那些急需人力支持的学校在引进校外力量时也顾虑重重，大大降低了其主动引入校外力量的动力。
采用Excel 2007和SPSS 17.0软件进行数据处理和多重比较(Duncan氏新复极差法)分析。
此外，家长、志愿者以及图书馆、少年宫等社会资源的参与途径也不通畅。这主要是由于中小学生课后服务是有计划、有组织的长期性教育活动，而家长、志愿者以及图书馆、少年宫等社会资源的参与往往具有临时性和阶段性，他们的服务时间、服务项目和内容也不够稳定，两者的课后服务合作需要大量的协调配合才能实现。但现实是学校和这些机构自身都缺少专门力量来做这些协调配合工作，学校没有专门的课后服务工作部，社会资源部门也没有专门的学校服务工作部，相关的合作往往因为协调配合不足而无法开展。
(四)教师与家长在谁应承担课后服务工作上的分歧凸显了价值认同危机
教师和家长在课后服务工作任务应该由谁承担这个问题上分歧严重。调查中在回答“承担课后服务是否是学校的义务和教师的职责”问题时家长和教师给出了不同的回答。71.2%的家长认为提供课后服务是学校的责任，64.6%的家长认为承担课后服务是教师的职责，而仅有31.5%的教师认为提供课后服务是学校的责任，28.2%的教师认为承担课后服务是教师的职责。也就是说，大部分的家长认为提供课后服务是学校责任和教师的工作职责，而大部分的教师则不这么认为。另外，调研发现68.7%的教师承担课后服务工作是由学校安排而非自愿，仍有39.7%的教师表示不愿承担课后服务工作。这也从侧面说明，教师并不认可课后服务是自己的工作职责。
图2 教师与家长对“承担课后服务是学校的义务和教师的职责”的选择对比
基于解决儿童看护问题和促进儿童发展这两种不同的价值取向，课后服务可以分为两类：一类是课后看护服务，一类是课后发展服务。前者主要是满足儿童看护的诉求，后者满足的是引导儿童兴趣爱好多方面发展的诉求(7)杨清溪、邬志辉《义务教育学校课后服务落地难的堵点及其疏通对策》，《教育发展研究》2021年第15-16期，第42-49页。。尽管对于不同类型的课后服务是否应该分类管理，大部分教师和家长持肯定态度。91.8%的教师和79.8%的家长认为课后服务应分类管理，而且75.5%家长和80.5%教师都认为学校应该成立专门的课后服务管理部门。但是到底应该由谁承担课后服务职责，双方的分歧还是比较大。以自习为主的课后看护服务来说，71.2%的家长主张应由班主任或语、数、英等各学科任课教师承担，但是仅有25%的教师认同这一主张。但是对于课后看护服务工作应该由各学科教师、校外志愿者、社会机构的专业人员等多方主体联合承担这一主张，同意的教师占比高达75%，而同意的家长占比仅为28.8%。在以兴趣拓展活动为主的课后发展服务方面，56.5%的家长认为课后发展服务应该由学校相应学科的专业教师承担，而仅有18.3%的教师认同这一观点。由此可见，不管是课后看护服务还是课后发展服务，家长群体更倾向于由校内教师实施课后服务，而教师群体更倾向于分散课后服务的工作责任。二者的分歧非常明显。
巨大的分歧背后其实是“谁应承担课后服务工作”的价值认同危机。家长们对教师承担任务的坚持源于其对课后服务专业性、安全性和费用合理性的诉求。他们担心校外机构提供的课后服务在人员资质上不够专业，服务过程不够安全，服务收费方面偏高。教师们排斥课后服务则主要是因为课后服务延长了其工作时间，增加了其工作负担。家长和教师是课后服务的核心利益主体，他们价值认同危机的存在再次表明谁应该承担课后服务工作仍是一个有待深入思考的问题。这种价值认同危机如果不能得到妥善的化解，在教育实践中则很难建成一个高质量的可持续的课后服务体系。
在教师大量承担课后服务工作出现多种负面影响的情况下，课后服务政策已由原来的“充分发挥中小学校课后服务主渠道作用”更新为“拓展课后服务渠道”。主要依赖学校教师、不断挖潜学校教师的思路并不能适应高质量课后服务体系建设的需要。高质量课后服务体系的健康运行需要多元主体协同服务。政府要引导学校、家庭、社会三方协同，共同打造目标愿景同向、内容资源共享、方式方法互补、时间空间对接的协同育人体系，形成多主体共担课后服务工作的实践进路。
(一)政府：明确权责，提供有效的政策和充足的经费
在“双减”背景下，课后服务已经成为关涉千万家庭的民生问题，各级政府应该在明确课后服务权责体系的基础上，提供更为有效的政策和经费支持。
第二，各级政府要制定更为细致的课后服务政策，回答清楚“谁来提供服务”、“各类人员怎么参与课后服务”等核心问题。明确规定课后服务可由校内教师、聘任的校外专业人员和各类志愿者三大群体共同承担。校内教师以承担自习看护类的课后服务为主，遵循自愿参加、合理取酬和弹性上下班的原则，各地要根据学生规模和中小学教职工编制标准，统筹核定编制，为课后服务配足配齐教师。聘任的校外专业人员主要指退休教师和校外培训机构的专业人员，这类人员以承担兴趣拓展活动类的课后服务为主，建议地方政策出台引入社会教育资源(机构)进入中小学校内课后服务工作细则，确保这类课后服务遵循人员资质有审核、内容形式有监管、合理收费不盈利等原则有序开展。志愿者群体以公益性场馆工作人员、大学生以及学生家长为主，由学校统筹安排承担课后服务任务，鼓励教育管理部门、学校与公益性场馆以及高等学校合作，遵循互惠互利、公益性、教育性等原则按需开展。
第三，提供充分的经费保障，确保参与课后服务的工作人员合理取酬。教育部门应及时了解学校的相关需求，设立课后服务专项经费，畅通学校通过政府购买服务的方式引入高质量的社会资源进校开展课后发展服务的渠道，减轻校内人员开展课后服务的压力。地方政府要制定学校课后服务经费保障办法，明确相关标准，采取财政补贴、服务性收费或代收费等方式，逐步建立起政府财政支持、家长适当缴费、吸引社会捐款的课后服务经费保障体系，明确课后服务经费主要用于参与课后服务教师和相关人员的补助，有关部门在核定绩效工资总量时，应考虑教师参与课后服务的因素，把用于教师课后服务补助的经费额度，作为增量纳入绩效工资并设立相应项目，对聘请校外人员提供课后服务的，课后服务补助可按劳务费管理。
同时要赋予学校一定的自主权，政策不可能精确覆盖每一角落，而学校又不敢轻易踏入政策的留白地，给予学校更多的自主权，如灵活安排课后服务时间以及课后服务人员，并向其投入充足的课后服务资源，有利于提高学校提供高质量课后服务的积极性，发挥其创造力。
(二)学校：承担课后看护服务并积极组织课后发展服务
从学校的基本运作和职能角度来看，学校具有个体发展功能，学校应提供必要救助以发展、培养学生兴趣,丰富可能角色选择(8)马健生、邹维《论学校及其功能》，《清华大学教育研究》2019年第4期，第27页。。发挥课后服务的主渠道作用不仅意味着学校作为服务主体承担课后看护服务，还要作为组织主体引入高质量的校外资源进行课后发展服务。
第一，学校应该成立专门的课后服务管理部门。课后服务正成为中小学常态化工作的一部分，学校应设立一个课后服务部来全面协调课后服务的工作目标、服务内容和形式、人员调配与管理、服务质量评价等工作。
第二，学校要将课后看护服务作为本校教师工作重心。课后看护服务主要以作业辅导、答疑解惑、自主阅读等活动为主，并适当对学生进行个别辅导和分层辅导。这种课后服务对专业化教师依赖较大，对学生的课堂学习影响也比较大，学校应鼓励学科专任教师积极承担这种类型的课后服务，真正发挥出课后服务有效对接课堂教学的功能，同时防止将课后看护服务简化为集体的变相补课活动。
第三，学校要做好课后服务的组织工作，在充分利用校内资源的同时应积极开拓校外资源，为学生引进丰富的课后发展服务。学校作为需求主体要及时调查和分析学生的课后服务需求以及家长的教育期待，对照校内现有的供给资源，明确引入怎样的校外机构进校服务，满足学生身心健康、全面发展的多元服务需求。
第四，学校要对课后服务进行系统的评价和监管。尤其是对学校引入的校外资源，要及时做好对其人员、课程或活动的评价，以确保校外资源参与课后发展服务的丰富性与教育性。
第五，学校要遵循课后服务人道化方法，切实保障教师参与课后服务的自主选择权，对于教师是否参与课后服务，应充分尊重其选择意愿，同时要落实参与课后服务补贴政策，保障教师获得合法额外劳动的报酬补偿权益(9)代薇、谢静、崔晓楠《赋权与增能：教师参与课后服务“减负增效”路径研究》，《中国教育学刊》2022年第3期，第38页。。并且，学校可以鼓励参与课后服务教师选择贴合自己专业或兴趣的活动或课程，让课后服务不仅成为学生学有所乐、学有所长的土壤，也帮助教师发展其专长，缓解其职业倦怠，激发其课后服务的内生动力。
(三)社会机构：配合学校开展课后发展服务
社会机构主要包括社会公共机构(如社区、青少年活动中心、文化馆、博物馆、图书馆等)与校外培训机构。从欧美等发达国家的课后托管实践来看，学校以及社会公益性机构是课后托管的主阵地。在我国，社会公益性机构参与课后服务有一定的政策保障与经验支持，从2011年以来，陆续出台了《关于联合相关部委利用社会资源开展中小学社会实践的通知》、《关于培育和践行社会主义核心价值观进一步加强中小学德育工作的意见》、《中小学生守则》等一系列制度文件，对教育行政部门、学校、学生、校外活动场所和社区积极开展青少年社会实践活动作出部署，进行指导，鼓励图书馆、博物馆、青少年活动中心等公益性文化机构积极支持并配合学校的综合实践活动。在课后服务中，利用好社会公共机构可以有效地减轻学校压力以及教职工的工作负担，丰富课后服务的内容与形式。社区活动中心、文化馆、图书馆以及各类实践基地可以与中小学合作，成立课程研发小组，吸纳专家参与，根据学校的需求以公益性收费的方式联合推出特色化、专业化、系统性、实践性的非学科类课程清单，如定期举办社团活动、科技知识教育、红色教育等活动，盘活各文化机构的资源。各中小学校可立足自身需求，在课程清单中选择有关课程,并签订有关服务协议，引入丰富多彩的校外课程。
随着“双减”政策的出台，学科类培训机构被要求一律不得上市融资，许多学科类的校外培训机构遭遇了巨大的打击，但课后服务的出现对于校外培训机构来说，也是一个规划转型、开展公益性办学的契机。当前，学校开展课后服务的校外资源需求量较大，校外培训机构可以积极寻求与学校的合作，根据学校的需求研发课后发展服务的课程与活动，并做好服务的相关培训，提高课后服务的质量，营造良好投资助教的氛围。此外，还要鼓励一些高新技术产业参与学校课后服务，为学校课后服务开发更多数字化、智能化资源，在课后服务时段尝试引进人工智能教师，以切实增强课后服务工作的人力支持。
(四)家长：强化责任意识与参与意识
当前，现代化教育体系的建设要求形成家校协同育人机制，家长作为学生教育的主要参与者之一，应积极承担起配合学校开展课后服务的责任。
这种积极配合首先表现为对学校课后服务工作安排的理解。家长应该充分信任学校，对于校外力量承担课后服务工作持开放态度，打消在人员资质、服务品质和服务收费方面的顾虑。同时应该意识到，仅依赖校内教师承担课后服务工作是不现实的，长期下去肯定会影响到教师的校内教学质量。
其次，作为课后服务的主要需求者，家长应配合学校履行相应的义务，如签署课后服务相关协议，支付课后服务费用，按时做好学生的交接工作等。
再次，家长应及时关注孩子的课后服务需求以及课后服务选课指南，帮助孩子选择适合其当下发展的活动与课程。家长要尊重儿童成长规律，不要盲目地为孩子报各种培训班，人为增加儿童的学习负担，同时要注意建设和维护良好的教育生态，将视野更多地放在学校之内，依托学校推动谋划孩子的全面发展，不以通过学科性辅导机构提前学习、超纲学习等抢跑方式来获取所谓的竞争优势。
最后，家长委员会作为实现家校对话的重要载体，应整合利用家长资源，组织有时间、有意愿、有能力的家长组成志愿者团队，参与课后服务，可以结合自己的业务工作为孩子们带去职业介绍和兴趣拓展训练，也可以根据孩子的兴趣需求以及家长建议为学校组织课后服务活动建言献策，并且发挥好“监督员”的作用，积极主动向学校反馈课后服务中存在的问题。
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