庞丽娟,贺红芳,王红蕾,袁秋红
(北京师范大学教育学部，北京 100875)
当前，十九届五中全会明确提出的基本实现现代化目标，乡村振兴和“全面二孩”等国家战略的全面实施，新发展理念下我国经济社会全面高质量发展需要国民素质整体提升，[1]这些都为我国教育事业发展提供了新机遇，同时对我国学前教育公共服务体系建设无论是在普及普惠还是在质量提升上均提出了更高要求。2018年11月，中共中央、国务院《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》(以下简称“央九条”)明确指出，到2035年，要全面普及学前三年教育，建成覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，为幼儿提供更加充裕、更加普惠、更加优质的学前教育，这为我国学前教育事业发展指明了方向，提供了根本遵循。
幼儿园教师作为学前教育事业发展的核心要素之一，是学前教育公共服务体系建设、事业普及普惠并有质量发展的关键。然而，当前我国幼儿园教师数量普遍短缺，尤其合格师资更是严重匮乏，同时，临聘教师数量大、队伍不稳定、专业素质整体不高等问题突出，直接影响了我国学前教育资源的快速有效扩大与质量提升。造成这些问题的主要原因在于，长期以来我国幼儿园教师身份和地位不明，整体待遇低；
特别是公办园非在编教师、公办性质园和普惠性民办园教师的待遇普遍缺乏保障，使幼儿园教师职业整体吸引力不足，这已成为我国学前教育事业发展的重要瓶颈。为适应新时代要求，满足广大人民群众对“幼有所育”的美好期待，为基本实现现代化提供有效支撑，本文基于我们对幼儿园教师待遇保障及其深层原因的长期研究，着重分析不同性质幼儿园(1)本文所指“不同性质幼儿园”，包括了通常所称的公办园、公办性质园和民办园三种不同性质的幼儿园。公办园，即是由教育行政部门利用国家财政性教育经费依法设立的幼儿园，也即教办园。公办性质园，即指除教育行政部门外的其它党政机关、事业单位、地方企业、集体和部队等利用公有资产或者公共经费举办的幼儿园，包括了其他部门办园、事业单位办园、地方企业办园、集体办园以及部队办园等。民办园，是指由国家机构以外的社会组织或个人利用非国家财政性经费依法设立的幼儿园；
其根据是否提供普惠性教育服务，又可分为普惠性民办园和非普惠性民办园两大类，其中的普惠性民办园，是指接受政府财政补助，收费实行政府指导价的非营利性民办园。本文所指“普惠性幼儿园”，包括公办园、公办性质园和普惠性民办园三种类型。目前，在我国各地的公办园中，不仅有在编教师，还存在着数量广大的非在编教师；
在公办性质园和普惠性民办园中，更主要是编外教师。相应于他们不同的身份，待遇政策因而有较大不同。教师待遇保障现状与主要问题，剖析了其主要原因，并在此基础上，进一步就我国不同性质幼儿园教师待遇保障提出了政策思考与建议，以期为创新与完善我国幼儿园教师待遇保障政策制度，破解长期制约我国学前教师队伍建设的“卡脖子”问题提供决策参考，促进建成一支数量充足、素质优良、充满活力的学前教师队伍，推动我国学前教育事业健康、可持续发展。
自《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)实施，特别是十八大以来，随着党和政府对学前教育事业发展的高度重视，我国幼儿园教师社会地位不断提高，教师队伍建设特别是农村教师队伍建设取得了明显进展。但是，相应于国家发展形势、事业发展和百姓需求，当前我国幼儿园教师队伍仍然是事业发展中的短板。其中，教师待遇的总体状况更是短板中的短板，突出表现为，总体工资收入较低、社保缺失，整体待遇偏低；
而且，不同性质园教师的待遇存在着较大差距，特别是数量广大的公办园非在编教师、公办性质园和普惠性民办园的编外教师的待遇普遍缺乏保障，这是导致我国学前教师数量短缺、流动性大、整体素质不高的重要原因，成为影响各地学前教育资源快速有效扩大并有质量发展的重要制约。
(一)幼儿园教师总体工资收入低、社保缺失，整体待遇低
长期以来，我国幼儿园教师待遇整体偏低，特别是工资、社保等缺乏保障，成为我国整个基础教育教师队伍建设中的最薄弱环节。一是工资收入普遍偏低。尽管幼儿园教师与中小学教师同样是基础教育教师的组成部分，但其与中小学教师待遇存在着较大的差距。据本团队2019年底对我国东部的北京、山东、广东，中部的安徽、湖南、湖北和西部甘肃、贵州、四川9省份3731名幼儿园教师、园长和相关行政管理人员关于幼儿园教师待遇的调研表明，2019年幼儿园教师的月实发工资(即扣除“五险一金”后的工资)平均为3043.41元，而小学、中学教师的月实发工资平均分别为4384.11元、5047.66元(2)2019年，为了解我国幼儿园教师待遇与政策状况，本团队对东部的北京、山东、广东，中部的安徽、湖南、湖北和西部的甘肃、贵州、四川9省份的2921位幼儿园教师、558位园长、252位行政管理人员开展了深入研究，包括问卷调查、访谈座谈等。以下数据若无特殊说明，均来自于本团队的此次调研。。而且，无论是在东部经济发达地区，还是中西部地区，幼儿园教师的收入水平均普遍较低。2019年全国政协委员胡卫据研究反映，在东部地区如上海、杭州、苏州等大城市，公办园教师年收入大多在5～6万元；
而一些中西部地区的幼儿园教师，年收入大都在3～4万元，与其他学段教师收入差距悬殊。[2]二是社保缺失严重。目前各地都有不少幼儿园教师不能完整地享有“五险一金”。特别是，不少乡镇中心幼儿园的非在编教师和村集体办园、民办园教师，基本没有交纳任何社会保险，这些教师的养老、医疗、住房等缺乏保障。[3]本团队对东中西部9省份幼儿教师待遇的研究显示，近一半(48.4%)教师不能享有完整的五险一金，超两成(21.6%)教师未能享有任何一项社会保险；
而在农村地区，近六成(59.3%)教师未能享有完整的五险一金，超三成(31%)教师未享有任何社会保险。教师整体待遇偏低，在相当大程度上影响了幼儿教师职业的内在吸引力。
(二)公办园非在编教师待遇缺乏保障，与在编教师同工不同酬现象突出
近年，随着我国学前教育事业的快速发展，公办园资源的不断扩大，公办园所需教师数量不断增多。在编制吃紧的情况下，许多地方的公办园不得不大量聘用非在编教师。据教育部统计，截至2018年底，全国公办园专任教师总数为97.2万人，事业编制总量55.6万名，实有在编人数44.8万人，[4]由此反映出当前我国公办园专任教师中有一半以上是非在编教师。而在我国对编内外教师实行“双轨制”人事管理制度的背景下，这些非在编教师的待遇未被纳入财政预算，主要依靠幼儿园收取的保教费予以保障。非在编教师待遇保障的经费有限，导致其与在编教师待遇存在着较大差距，同工不同酬现象在各地较为突出。据调查，全国公办园在编教师月平均工资为5412元，非在编教师仅为2371元，[3]不及在编教师工资的一半。即使是近年，个别地方通过政府购买服务或专项补助的方式，对公办园非在编教师的工资收入予以支持，但与在编教师的工资收入仍存在着明显差距，并且社保、公积金等仍难以全部落实。公办园非在编教师和在编教师同工不同待遇，严重影响了数量庞大的非在编教师的工作积极性和队伍稳定性。
(三)公办性质园教师待遇主要由幼儿园或举办单位保障，与公办园教师待遇差距较大
自二十世纪九十年代，随着企业转制、事业单位后勤社会化和集体经济的衰微等，企业办园、事业单位办园、集体办园等或被断奶或推向市场，自负盈亏，而原依附于各单位的公办性质园教师大都失去了原有的“单位人”身份归属，成为职工、企业合同工或临聘人员等，无法再与公办园教师享有同等的地位与待遇。教师待遇的保障，主要由幼儿园收费或举办单位的部分投入予以解决。在我们调研中，近三分之二(65.6%)的公办性质园园长表示，教师工资主要由幼儿园或举办单位承担；
仅约三成(30.6%)园长反映，教师工资主要是由财政保障，而在公办园中这一比例达近七成(68.1%)。同时，各地在保教费收费政策上，公办性质园往往参照执行同级公办园的收费标准，保教费较低。由于长期缺乏稳定的经费来源，使公办性质园教师工资、福利等待遇缺乏应有的保障。本团队调研发现，和公办园相比，公办性质园教师待遇整体偏低，在公办园教师中有近一半(48.9%)教师月收入在3000元以上，而公办性质园教师中这一占比为四成(41.1%)；
前者享有五险一金比例为61%，而后者中这一比例为51.1%。公办性质园教师不能享有与公办园教师同等的待遇，在相当程度上影响了其教师队伍稳定性和专业发展的积极性。
(四)普惠性民办园教师待遇大多由园所自主承担，财政支持不足
近年随着我国大力发展普惠性学前教育资源，各地陆续实施普惠性民办园扶持政策。多数省份出台了对普惠性民办园的生均补助制度，一些省份还实施了一次性补助政策、扩学位补助等，但在调研中有不少地方和普惠性民办园反映，支持力度尚较低，特别是对于保障与提高教师待遇作用有限。我们通过研究22个省份普惠性民办园的财政补助政策发现(3)根据对22个省(区、市)政府网站发布的普惠性民办园财政补助政策，包括东部的北京、天津、江苏、浙江、福建、广东、山东、海南、辽宁9省份，中部的河南、安徽、江西、山西、湖南、吉林6省份，西部的四川、重庆、广西、陕西、甘肃、宁夏、内蒙古7省份的普惠性民办园财政补助政策概括分析得出。，各省的生均补助标准普遍较低，有13个省在500元/生/年及以下，即便是在东部发达的浙江(500元)、广东(300元)和江苏(300元)；
一些中西部省份的生均补助标准更低，广西、河南仅200元/生/年，宁夏、内蒙古分别为160、120元/生/年。而同时，民办园在转为普惠园后，因受到政府财政支持收费需限价。在我们的调研与访谈中，一些地方和普惠性民办园反映，保教费在转为普惠园前每月2千至3千，但在转普后在千元以下，较之转普前普遍减少了一半或以上。在办园经费趋紧的情况下，一些普惠性民办园降低教师工资或低薪聘请缺乏专业培训的教师，以降低办园成本。据调研显示，普惠性民办园教师月均收入为2646.83元；
超三成(31.2%)教师反映未享有任何一项“五险一金”。
上述幼儿园教师待遇整体偏低，公办园非在编教师、公办性质园和普惠性民办园教师待遇缺乏保障，原因固然是多方面的，其中，观念认识不到位、学前教师法律身份不明、体制机制不健全等多重因素及其相互交织作用是主要的原因。较长时期以来，一些地方政府对学前教育性质定位缺乏应有的正确认识、对教师在学前事业发展中的地位和专业性缺乏应有的重视是深层次的思想根源，并由此导致了长期幼儿教师法律身份不明、地位不清，同时政府保障教师待遇的职责不清、财政投入长期不足，教师管理上存在突出的“身份制”和“单位制”特征等，这些共同导致了不同性质幼儿园教师待遇保障整体偏低及其差异较大等问题。
(一) 较长时期学前教育性质定位未被正确认识，教师在事业发展中的地位和专业性未受到足够重视
由于历史、观念等主客观原因，长期以来，一些地方政府及其相关部门对学前教育的性质、定位及其重要作用缺乏应有的科学认识，对学前教育之于儿童身心全面健康发展、国民素质整体提升、家长安心就业创业，因而国家经济社会高质量发展的基础性、全局性作用缺乏深刻认识，忽视学前教育的教育性与公益性，[5]未能将学前教育作为重要的社会公益事业并纳入公共教育服务体系。加之发展观与政绩观等的偏差，一些地方政府及其部门片面追求GDP和高考升学率等，学前教育发展长期被边缘化。
由于思想根源上对学前教育性质定位缺乏正确认知，不少地方对学前教师在事业发展中的重要地位和专业性缺乏应有的足够认识与重视，甚至存在着错误认知，认为是“阿姨”“看孩子”，学前教师的专业性未能得到应有的认可，工作价值被严重低估，[6]直接影响了幼儿教师职业的社会声誉，也严重影响了教师的经济待遇。同时，一些地方政府或部门对不同性质幼儿园性质的认识也存在严重偏差，认为公办园及其教师是服务于“公共利益”，而公办性质园，特别是民办园则主要服务的是“单位利益”或“私人利益”，因而公共财政主要用于保障公办园教师的待遇，而后两者教师待遇保障则更多是举办方的责任。
(二)我国幼儿教师法律身份长期不明、地位不清，待遇缺乏政策保障
我国幼儿园教师的法律身份实际长期不明确，是导致我国学前教师待遇长期缺乏规范性保障的根本原因之一。由于《教师法》是在附则中规定“中小学教师”包括幼儿园教师，政策概念本身的逻辑模糊导致社会甚至不少政府部门对政策理解的偏差，幼儿园教师长期被“忽略”或“排除”在“中小学教师”及其待遇保障政策之外。而且，因我国迄今尚未出台学前教育专门法，幼儿园教师作为专门从事学前教育工作的专业人员的身份未得以在法律中明确，这些都致使幼儿教师的薪资、社保、编制、职称等政策制度长期缺乏。因而，在基础教育教师待遇保障的相关政策中，如《关于制定中小学教职工编制标准的意见》(2001)、《关于义务教育学校实施绩效工资指导意见的通知》(2008)等，均未将幼儿园教师纳入保障范围。并且，我国现行相关的教育法律和政策对幼儿园教师的界定及其外延，在较长时期更多是指公办园教师，特别是在编的教师。
(三)政府保障幼儿教师待遇职责不够清晰，且保障主体层级较低
学前教育作为公共教育服务体系的重要组成，具有显著的公益性，政府在学前教育事业发展中应发挥主导作用。“央九条”明确指出，坚持政府主导，落实各级政府在学前教师队伍建设中的责任。保障和改善教师待遇，是政府履行学前教师队伍建设责任的核心任务。然而，由于长期以来一些地方政府与部门对学前教育公益性这一根本属性缺乏到位认识，对在学前教师队伍建设、保障教师待遇中的主体责任认识不清，导致不少地区学前教师待遇保障的相关政策制度不健全，特别是对不同性质幼儿园教师待遇保障的主体、权责等缺乏明确规定，使得较长时期我国学前教师待遇保障能力整体较低，公办性质园与民办园教师待遇保障长期主要依靠举办方或收费，教师待遇保障不充足不稳定问题较为突出。此外，我国长期实行“地方负责、分级管理”的学前教育管理体制，由于缺乏对地方各级政府保障教师待遇职责的明确划分，导致不同层级政府在幼儿教师待遇保障中存在着较为普遍的责任不清、主体重心较低等问题，不少地区幼儿教师待遇保障的责任主体主要在县级(甚至以下)政府。[7]而在我国广大的中西部农村、贫困地区，县级政府的财政能力较弱，事权和财权不相匹配，幼儿教师待遇保障责任难以有效落实。
(四)学前教育财政投入长期不足，且在教育要素和不同性质机构间投入结构不合理
受主客观多种因素影响，我国学前教育财政投入长期不足，学前教育财政性经费占教育财政经费比例长期徘徊在1.2%～1.3%。[8]自《教育规划纲要》实施后，我国学前教育财政投入增长较快，2018年学前教育财政性经费占教育财政经费的比例提高到4.79%(4)根据《中国教育经费统计年鉴(2019)》计算得出。2018年我国财政性教育经费总量为36995.8亿元，其中财政性学前教育经费为1773.9亿元。。然而，由于历史欠账严重，短期的投入增长难以满足学前教育事业快速发展的需要，而且到2017年，仅14个省(区、市)的学前教育财政投入占比达到5%以上。[4]目前，我国各省(区、市)均制定了公办园生均公用经费标准、普惠性民办园财政补助标准，但总体来看各地两个标准普遍偏低。同时，有限的财政投入还长期存在着较严重的软硬件和不同性质园间投入结构的不合理问题。突出表现在，投入普遍重硬件轻软件，财政经费主要投向新建改扩建幼儿园、硬件设施等，而对教师工资、社保等方面的投入较少；
再者，财政投入在不同性质幼儿园间也存在着显著的差异，主要投向公办园，而对公办性质园和普惠性民办园的财政支持相对较少。
(五)教师管理具有突出的“身份制”和“单位制”特征，不同身份和单位性质的幼儿园教师待遇保障存在着较大差异
在我国长期实行“身份制”人事管理制度的框架下，[9]幼儿园教师管理也具有明显的“身份制”特点，即根据编内和编外实行“双轨制”管理。[10]身份的不同，直接导致教师待遇保障存在着明显的差异。拥有编制的幼儿园教师，其工资、社保、职称等相关待遇能够得到国家财政和相应政策制度的保障，所享有的待遇较为规范且稳定。而大量的公办园非在编教师、公办性质园非在编和民办园教师的工资、社保等，则主要依靠举办方或幼儿园自筹经费，经费来源的不充足与不稳定导致教师待遇缺乏保障。同时，在我国教育财政投入和办园体制长期“公办倾向”的影响下，公办园在教师编制、财政投入等方面享有明显的“优先权”，公办在编教师相关的工资、津补贴、社保等能得到较好的保障；
而公办性质园和民办园所享有的编制和财政投入则较少，其教师待遇保障经费大多来源于举办单位及其收取的保教费等。可以说，在“身份制”和“单位制”的双重影响下，公办园在编教师的工资、社保等有较明确的制度安排，所享有的待遇较为稳定且有保障；
而公办园非在编教师、公办性质园非在编教师、民办园教师等则因相关政策制度的缺失或不完善，其待遇缺乏保障。
2018年，中共中央、国务院《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》明确指出，把管理体制改革与机制创新作为突破口，把提高教师地位待遇作为真招实招，增强教师职业吸引力。为积极适应当前国家形势发展需要，有效支撑“更加充裕、更加普惠、更加优质的”学前教育公共服务体系建设，亟须以创新完善幼儿园教师待遇保障政策制度为抓手，健全教师待遇保障体制机制，着力保障与提高不同性质幼儿园教师待遇。
(一) 科学认识学前教育的性质定位，高度重视幼儿园教师在事业发展中的地位与专业性
各级政府和相关部门应着眼国民素质的整体提升和基本实现现代化战略目标，正确、深刻地认识学前教育的教育性和公益性，[5]推进“幼有所育”不断取得新进展、为培养担当民族复兴大任的时代新人奠定基础的重大战略意义。并且，要深刻认识幼儿教师是新形势下学前教育事业快速有效发展的中坚力量，是实现“全面普及学前三年教育，建成覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，为幼儿提供更加充裕、更加普惠、更加优质的学前教育”的关键因素；
明确幼儿教师是从事学前阶段教育工作的专业人员，经过系统专业训练和长期的专业积累，具有独特的专业性和不可替代性。因此，各级政府需提高政治站位，着力研究、破解制约学前教师待遇保障的体制机制短板与制度瓶颈，下大力气切实保障幼儿教师享有与其地位、作用和专业性相匹配的待遇。
(二)把握我国《学前教育法》立法契机，明确幼儿园教师法律身份、地位和待遇
明确我国幼儿园教师的法律身份和地位，是制定和落实教师待遇保障相关政策制度，依法保障和提高教师待遇的根本基础。把握当前我国《学前教育法》立法契机，在《学前教育法》中明确幼儿教师的法律身份、地位，并由此保障相应的待遇。明确幼儿园教师同中小学教师一样承担着基础教育的国家公共职能，因而是基础教育教师的重要组成部分，享有与中小学教师同等的法律身份，并享有和中小学教师同等的社会、经济与职业地位。[11]明确政府在学前教师队伍建设特别是教师待遇保障中的主体责任，不仅应投入保障公办园在编教师待遇，还应健全完善保障公办园非在编教师、公办性质园和普惠性民办园教师应有待遇的政策制度，着力提高各类性质园教师的薪资、社保等待遇。明确逐步实现不同性质园教师同工同酬；
同时，应依法足项、足额为教师缴纳“五险一金”，为从源头保障教师职业地位与待遇提供有力的法律保障。
(三)着力推进学前教育管理体制改革，明确各级政府在各类性质园教师待遇保障中的职责
基于我国国情、事业发展与教师队伍建设需要，按照新的“国务院领导、省市统筹、以县为主”学前教育管理体制，切实提高幼儿园教师待遇保障的主体层级，并明确各级政府在各类性质园教师待遇保障方面相应的职责。一是提升幼儿园教师待遇保障的主体层级。充分发挥省、市级政府在本省市域内教师队伍建设规划、待遇保障、编制与经费配置等的统筹领导作用，加大省、市级政府对保障教师待遇的投入责任，实现幼儿教师待遇保障的管理主体和财政保障重心的“双上移”。二是建立不同层级政府对幼儿教师待遇保障相关方面分区域、分项目、按比例的分担保障机制。将幼儿园教师工资性收入划分为基本工资、绩效工资和津补贴三大类，越基本的待遇部分政府保障的层级应越高。三是明确各级政府在各类性质园教师待遇保障中的职责。各省或市级政府，不仅应根据本地区经济社会发展水平，制定幼儿园教师的最低工资标准，还应建立面向公办园、公办性质园、普惠性民办园在内的各类普惠性幼儿园教师的工资增长机制，特别是要适应多元、快速扩充学前师资队伍的新形势，建立健全对各类普惠性幼儿园非在编教师的工资、社保等专项支持制度。县级政府在幼儿园教师待遇保障中应发挥管理的主体责任，统一管理，确保各类性质园教师的工资按时足额发放、社保足项足额缴纳。
(四)创新学前教育财政投入体制机制，健全对各类普惠性幼儿园教师待遇的财政支持制度
创新和完善学前教育财政投入体制机制，加强对幼儿园教师特别是各类普惠性幼儿园教师待遇的财政保障与支持政策供给，是保障和提升教师待遇的重要制度举措。一是创新和完善学前教育财政投入体制机制，为幼儿园教师待遇保障提供长效、稳定的经费支持。针对当前各地公办园生均公用经费标准和普惠性民办园的补助标准普遍偏低的问题，进一步指导各地研制科学、合理并覆盖各类普惠性幼儿园的生均公用经费标准或财政补助标准；
并健全中央和省级政府对财力薄弱县的财政转移支付制度，加强对中西部农村、贫困地区幼儿教师待遇保障力度。二是改革和优化学前教育财政支出结构，健全面向各类普惠性幼儿园及其教师待遇保障的财政支持制度。以普惠发展和质量提升为导向，优化财政投入结构，构建以优先发展公益性和普惠性幼儿园为主的公共财政投入结构，加大对各类普惠性幼儿园的投入力度，这样既有利于拓展普惠性教育资源，也有利于保障各类普惠性幼儿园教师待遇能得到财政有力支持。三是改革“重硬件轻软件”的投入结构，明确普惠性幼儿园经费重点用于教师待遇。明确提高普惠性幼儿园人员经费支出在幼儿园整体支出中的比例，应不低于保教费收入与财政生均补助之和的70%，以有效保障各类普惠性幼儿园教师的工资、社保等基本待遇。
(五)改革完善幼儿园教师编制制度，积极探索教师人事管理制度
首先，积极适应形势与事业发展需要，尽快研究出台国家层面的幼儿园教职工编制标准。鉴于编制对于教师待遇保障的基础性作用，同时我国现行幼儿园教师编制标准是三十余年前由劳动人事部和国家教委联合颁发的《全日制、寄宿制幼儿园编制标准(试行)》(1987年)，学前教师编制的严重短缺已成为教师队伍建设和待遇保障的重要制约。为满足学前教育事业普及普惠并有质量发展的需要，国家宜尽快研究出台适应新形势与国情的幼儿园教职工编制标准，各省市级政府依据国家编制标准制定相应的实施办法；
并且根据各地事业发展实际需要，统筹调剂区域内基础教育教师编制，明确将中小学富余编制优先用于扩充学前教师。其次，积极探索改革幼儿园教师人事管理制度。面向面广量大的公办园和公办性质园在岗非在编教师、普惠性民办园教师，探索建立“同岗同质同待遇”的人事管理和待遇保障制度，[11]以岗位职责和能力业绩定待遇，包括教师的薪酬、社保、职称等，着力提高公办园和公办性质园的非在编教师、普惠性民办园教师的待遇，逐步实现不同性质园、编制内外教师待遇的基本相当。