蒋祖存，徐双敏
（1.黄冈师范学院政法学院，湖北 黄冈 438021；
2.黄冈市党内法规研究中心，湖北 黄冈 438021；
3.中南财经政法大学公共管理学院，湖北 武汉 430073）
“十四五”时期是我国新旧动能转换的关键时期，新兴产业既是壮大新动能的战略重心，也是引领产业发展的核心力量。发展新兴产业更是中国经济迈向高质量发展关键阶段的强国方略要义，其中“新基建”建设为新兴产业发展提供了基础和方向。“新基建”是与信息革命“新经济”前沿的数字化基础设施和产业生态紧密相关的基本建设，体现了政府引导的产业政策重心。[1]
（一）“新基建”的内涵
新型基础设施（以下简称“新基建”）是相对于传统基础设施而言的概念，突出体现基础设施建设“新”的特征，并未改变基础设施的一般特征。“新基建”既具有基础设施建设的一般特征，又具有其自身的独特性。自2018年首提“新基建”这一概念以来，关于“新基建”的内涵和外延，没有明确的界定，现阶段关于“新基建”的内涵和外延，存在微观、中观和宏观三个层面的理解。
其一是微观层面的理解。这种理解主要基于中央相关会议报告，如2018年中央经济工作会议指出要“加快5G商用步伐，加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设，加大城镇交通、物流、市政基础设施等投资力度”[2]。2020年3月，中共中央政治局常务委员会会议指出“要加大公共卫生服务、应急物资保障领域投入，加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度”[3]。从这些会议报告中可以发现，“新基建”主要是与数字技术、信息基础等相关联的基础设施。
其二是中观层面的理解。2020年4月20日，国家发改委创新和高技术发展司司长伍浩在回答媒体关于“新基建”具体范畴的话题时称，国家发改委初步研究认为“所谓新型基础设施就是以新发展理念为引领，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，面向高质量发展需要，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系”。由此可见“新基建”包括信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施三个方面。这种理解扩大了“新基建”的内涵，从更为抽象的角度界定了“新基建”的范畴。
其三是宏观层面的理解。潘教峰指出“新基建”主要包括数字化科技创新与智能化数字基础设施、基础设施数字化、基础设施升级、国家安全与治理基础设施。[4]任泽平认为除了硬的“新基建”，还应该包括软的“新基建”，即制度基建。[5]如上，宏观视角的“新基建”不再局限于物质化的硬性“新基建”，还包括制度化的软性“新基建”，如应对现代国家安全和信息技术发展的制度框架，以及用以约束和促进“新基建”发展的制度规范。由于信息技术发展快速，信息技术和基础设施结合充满不确定性，采用列举法界定“新基建”不甚合理。
基于以上认识，文章认为：所谓“新基建”，就是最新科技成果和基础设施建设相结合的产物，作用于社会经济生活各个方面，包括支撑新兴技术发展的基础设施、采用新兴技术的基础设施、制度基础设施。
（二）“新基建”的特征
首先是新的内容。“新基建”不再局限于传统的“铁路、公路、机场”范畴，更多强调对信息技术的运用和发展。具体而言，“新基建”涵盖以下三个方面的内容。其一是支撑新兴技术发展的基础设施，包括5G、大数据中心、人工智能等。其二是采用新兴技术的基础设施，包括新兴基础设施，也包括传统基础设施升级的成果。其三是制度基础设施建设，如规范信息技术发展的治理标准和制度规范等。
其次是新的目标。“新基建”的提出，体现我国对经济平稳发展和社会精细治理的目标要求。在经济层面，转变经济发展方式，推动经济平稳发展、高质量发展成为当前所需。“新基建”采用新技术，实现经济社会向数字化、信息化转变，实现高质发展、稳中求进。在社会层面，传统粗线条管理难以满足促进社会精细化发展，难以满足人民群众需求，“新基建”通过数字化手段搭建精细化管理的基础，赋能社会治理。
最后是新的主体定位。“新基建”是在知识经济时代背景下提出的，与工业时代背景下传统基建的要求有所不同。基础设施采取政府主导、市场参与的供给方式，该种模式下政府依旧占据相对优势，市场参与的主体多由国企承担。知识经济时代的要素组合方式是分布式的，以创造性竞争为主，领先企业和机构成为基础设施供给者。因此，在“新基建”的建设过程中，需考虑市场力量在知识技术供给上和更新上的作用。
“新基建”是风险挑战下的重要抉择、“六稳六保”的政策要求、新时代背景下的必然选择，发挥着风险调节器、社会稳定器、时代新引擎的作用。
（一）调节器：风险挑战下的重要抉择
“新基建”是我国在应对风险挑战时的重要抉择。受新冠肺炎疫情、世界经济危机、中美贸易摩擦、新旧动能转换等因素叠加影响，我国面临消费需求不足、经济下行压力、国家竞争挑战、产业更新换代的重重挑战。在此背景下，“新基建”作为风险调节器，是应对国内外挑战的有效举措。从国内层面看，“新基建”有效发挥“既促消费惠民又调结构增后劲”的作用，兼顾提高供给和扩大需求的要求。从国际层面来看，“新基建”有利于提高我国自主创新能力、经济增长动力和国家竞争实力，极大增强我国科技发展独立性、经济抗逆性和国际领先性水平。
（二）稳定器：“六稳六保”的政策要求
“新基建”是“六保六稳”政策要求下的有力举措。自2018年7月中央政治局首提“六稳”要求以来，稳定增长成为经济社会发展的新理念。2020年4月，中央政治局在“六稳”的基础上提出“六保”的要求，自此，抓“六稳”、促“六保”成为政策制定的重要目标导向。基础设施建设作为稳就业、稳投资的重要方面，极大促进保居民就业、保基本民生目标的实现。“新基建”作为传统基建的迭代进化模式，凭借其精细化、智能化的特征，进一步发挥其作为社会经济发展稳定器的作用。
（三）新引擎：新时代背景下的必然选择
“新基建”是新时代背景下的必然选择。从经济发展的供给侧角度看，当前我国处于后工业化时代，正值工业化尚未完成、科技革命和产业变革正在进行的阶段。如何处理工业化和科技化的双重任务、如何兼顾传统和创新的双重要求成为当前发展的难点。发展“新基建”强调在传统基建的基础上积极应用科技成果，实现融合发展。从经济发展的需求侧角度看，我国当前依然面临“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。传统基建已经难以满足民众个性化、精细化需求，需要“新基建”利用大数据等技术，提高服务供给的质量水平和精细程度。
“新基建”是促进当前经济增长、巩固长远发展基础的重要举措。全国各省市纷纷布局，采取多重举措，助力“新基建”发展。
（一）推广发展：央地助力“新基建”发展
“新基建”作为“十四五”时期经济发展提前布局谋篇的重要一环，在“十三五”末期顶层设计、地方配套助推下，成为共同夯实下一个五年计划的基础。
1.顶层设计
2018年12月，中央经济工作会议提出，“加快5G商用步伐，加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设”。“新基建”在我国首次被中央正式提出。此后两年间，中央相关会议又多次提出“新基建”：2019年全国“两会”《工作报告》提出要“加大基础设施投资力度，加强新一代信息基础设施建设”；
2020年中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在浙江考察时强调“加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设、抓紧布局数字经济、生命健康、新材料等战略性新兴产业、未来产业”。总体看来，中央相关会议关于“新基建”的内容主要从顶层设计的角度阐述“新基建”的含义、具体内容两个方面的内容。
2.地方落实
随着中央相关会议中密集提及“新基建”，地方政府对“新基建”的关注日益提升，出台了一系列关于“新基建”的政策文件，通过对我国地方政府2020年以来出台的与“新基建”有关的政策文件进行分析，可以发现这些政策可以划分为综合性政策和专项性政策。综合性政策主要涉及“新基建”总体行动方案和指南，如上海市出台《推进新型基础设施建设行动方案（2020-2022年）》，力图通过三年努力，打造新一代信息基础设施标杆城市、全球综合性大科学设施群雏形、超大规模城市公共数字底座、一流城市智能化终端设施网络。专项性政策则主要涉及“新基建”某一领域的发展，如辽宁、内蒙古、安徽分别出台了加快5G基础设施建设的方案或政策举措，强调加快5G网络规划建设、开展5G应用试点示范、积极营造5G生态等。
3.政策引领
政策保障为“新基建”提供政策支持和方向引领。从政策支持角度看，多地为推动“新基建”的发展，从财政支持、管理权限、市场放权等层面提供政策倾斜。贵州省人民政府出台《关于支持贵安新区高质量发展意见》，赋予新区省级管理权限，从财税、用地、用电、用人机制、改革创新等方面加大支持力度。从方向引领角度看，多地出台发展蓝图，制定地区“新基建”发展的军令状。山东省早在2018年12月即印发《数字山东发展规划（2018-2022年）》，提出要增强数字基础设施、数据资源、网络安全基础支撑。湖北省则出台《湖北省疫后重振补短板强功能三年行动实施方案（2020-2022年）》，明确提出到2022年底湖北省5G网络覆盖率和建设水平领先中部等目标。
（二）应用落地：推动“新基建”发挥动能
“新基建”以云计算、大数据、人工智能等新一代信息技术为依托，深度改变我国经济发展和社会运行方式。具体而言，“新基建”为智慧城市、数字经济、智慧生活等提供发展动能。
1.构建智慧城市
智慧城市的核心在于“智慧”，以大数据、云计算、物联网、人工智能等先进技术为支撑，提高城市智慧化程度。“新基建”为智慧城市构建注入动力，优化城市运行方式和治理方式。在城市运行上，杭州将“新基建”运用到交通系统、文旅系统、停车系统、医疗系统和综合示范区建设中，着力解决“堵”“慢”“等”的问题，运用“新基建”解决城市运行难题，提高城市运行效率。在城市治理上，北京市实施智慧交通提升行动计划，推进智能化灯控路口、优化重要路口交通信号等升级改造、实施道路信号灯绿波带建设等，着力构建交通信息基础设施，将智能化嵌入城市治理过程中，有效提高了城市的治理水平。
2.打造数字经济
数字经济通过大数据识别、选择、过滤、使用有用信息，实现资源的优化配置，提高经济发展的效率和质量。“新基建”为数字经济发展提供可能，提高经济发展效率和扩大消费需求。在经济发展效率上，多地通过大力发展“新基建”，夯实数字经济发展基础，提高经济发展的效率和质量水平。上海推动电镜中心、先进医学影像集成创新中心、集成电路装备材料创新中心等重大基础设施建设，用以实现“千亿元级”新兴产业的发展目标。在消费需求上，“新基建”助力数字化技术发展，释放信息消费活力。武汉市投放电子消费券刺激消费增长，同时向低保、特困和建档立卡特困人群定向投放专用消费券。“新基建”为消费券的确定、投放和使用提供了技术支撑。
3.创造智慧生活
智慧生活是依托于智能平台而生的一种新的生活方式，改变了民众生活方式和社会运行方式。在生活方式上，“新基建”使人工智能、物联网、云计算等先进技术和民众生活方式深度融合。在新冠肺炎疫情防控期间，“云课堂”“云健身”“云办公”“无接触配送”等成为热词，这些新的生活方式体现了智慧特色，创新民众生活方式，提高民众生活的便捷性和灵活性。在社会运行方式上，“新基建”为畅通城市数据经络提供便捷。“互联网＋”政务服务平台、“5G＋VR”在线问诊、在线招聘等创新民生服务模式通过整合多种资源优势，打破地域空间限制，提高社会运行的效率水平和智能程度。
（三）发展保障：助力“新基建”发展举措
自“新基建”被提出以来，各地密集部署“新基建”，采取多重举措助推“新基建”发展。具体而言，表现在技术保障支撑“新基建”发展、环境保障助推“新基建”发展、市场保障创新“新基建”发展。
1.技术保障，支撑“新基建”发展
技术支撑为“新基建”提供发展基础和发展动能。从发展基础角度看，多地重视“新基建”发展的硬件设施配置。如云南省着力建设西南地区最大的数据中心，用以承载云服务和各类应用，支撑5G网络的发展。从发展动能角度看，多地重视配套产业发展，提供地方“新基建”发展的持续动能。如陕西电信、华为公司和陕西智诚三方合作开发“5G＋MEC”跨境电商云平台的数字产品、人工智能等板块，深度融合数字经济和“新基建”的发展。
各地技术保障呈现出“稳”与“进”的特点。一方面，持续稳定发展“新基建”的配套设施建设，促进“新基建”快速、稳定、安全运行，为推动“新基建”发展提供有力保障。同时，强调配套设施建设之间的整体性和系统性，构建一体化技术保障系统。另一方面，持续推进相关产业发展，形成“新基建”与相关产业相互促进、共同发展的格局。同时，各地在技术保障层面，强调要充分发挥企业的技术优势，形成政府和企业联动的合作局面，尤其强调民营企业的作用。
2.环境保障，助推“新基建”发展
环境保障为“新基建”提供发展环境和统筹规划。在发展环境方面，“新基建”受制于特定环境要素的影响。以贵州省支持贵阳市贵安新区为例，贵阳市在产业布局、要素配置、城市规划等方面统一规划和管理，大力推动数博大道建设，力推两地共建共享数字经济。在统筹规划方面，“新基建”需要与其他项目相互结合，可以激发“新基建”在经济发展、社会服务和城市治理上的效能。为此，河南省对企业智能化改造、智能装备产业发展、企业上云等方面给予政策支持和资金扶持。
各个地方政府在环境保障呈现出“线”与“面”的特点。一方面，“新基建”效用的发挥离不开上游技术支撑和下游产业保障。以“新基建”为中心，统筹规划与“新基建”相关领域的发展，形成完整的“新基建”建设、运行和使用的系统。另一方面，“新基建”是在特定环境下展开的，共建共享理念贯穿始终。各地在产业互动、技术共享、地区合作等层面，均加大政策扶持力度，由此形成“新基建”发展的整体环境。
3．市场保障，创新“新基建”发展
市场保障为“新基建”提供发展机遇和动力保障。从发展机遇看，当前我国社会对线上办公、线上授课、线上购物等需求激增，提高数字经济所赖以发展的“新基建”成为社会所需。陕西省多家医院开通“云上诊疗”，患者可以通过线上诊疗平台，享受线上问诊、复诊等医疗服务。从动力保障角度看，“新基建”对技术和资金的需求高，需要政府和社会资本共同参与服务供给。天津市充分发挥城市数字大脑联合实验室、超脑联合实验室、鲲鹏生态体系等市场资源和专业技术优势，用于构建城市“新基建”系统。
各地市场保障呈现出“供”与“需”相互促进的特征。一方面，市场参与助推“新基建”的供给。通过采取政府和社会资本合作的方式，资金来源渠道得以扩大，生产规模和效率得以提高。同时，市场为“新基建”的发展提供源源不断的技术支撑，满足“新基建”对技术发展的要求。另一方面，市场需求为“新基建”发展提供机遇。“新基建”为社会、经济发展提供更好的服务平台，市场和社会需求又进一步推动“新基建”的发展。
“十三五”时期，在国家发展战略的推动下，中央政府和地方政府及相关部门纷纷制定和出台“新基建”发展规划与支持政策，促进了新兴产业规模的扩大和竞争力的提升，但依然存在一系列典型问题，为了“十四五”时期更好地发展“新基建”，文章提出如下四个基本策略。
（一）双重任务：继续完善传统基建，合理布局“新基建”
当前我国处于工业化后期，生产力发展呈现出多层次、不平衡的特点。一是我国还未走完发达国家已完成的工业化道路，传统基建尚未完成。[6]此外，我国需要迎接新兴工业化发展机遇，“新基建”亟待发展。为推动我国工业化道路持续稳定发展，需要正确认识传统基建和“新基建”之间的关系。传统基建作为我国“稳投资”的重要举措，在保居民就业、稳经济增长、优化供给结构上发挥着不可替代的作用。“新基建”作为新一轮科技革命和产业变革下的新兴成果，在短期内可以拉动投资、带动消费，在中长期可以提高劳动生产率，提高经济供给质量和水平。整体来看，无论是传统基建还是“新基建”，其本质都是让生产要素更好自由流动，带动经济持续稳定发展。传统基建和“新基建”之间不应是相互对立和相互取代的关系，在大力加强“新基建”建设的同时，不能忽略传统基建的重要性。
鉴于此，需要充分发挥传统基建和“新基建”的复合作用。其一，需要进一步完善传统基建，我国传统基建并未完善，相比于发达国家而言，人均基础设施存量较为落后。此外，我国传统基建存在行业发展不平衡的问题，从行业角度看，我国传统基建投资多集中于“铁公机”等领域，在民生发展、生态保护、城乡发展等方面，还存在较大的缺口。从地域角度看，我国中西部地区和贫困地区交通、服务、通信等重大基础设施发展薄弱，与东部地区传统基建状况存在较大差距。总体而言，我国传统基建存在短板，在拉动投资、扩大消费上的潜能尚未完全释放。其二，传统基建和“新基建”叠加融合，可以形成更大的乘数效应。传统基建体量大、基础牢固，能为“新基建”提供发展基础。同时，“新基建”中所特有新型技术能为传统基建发展注入的数字化、智能化、网络化活力，助力传统基建突破发展瓶颈，实现高质高效发展。
（二）系统规划：需要兼顾“硬性新基建”和“软性新基建”的建设
“新基建”包含“硬性基建”和“软性基建”两个部分，其中“硬性新基建”是指在物质领域内与生产力相关的部分，“软性新基建”是制度规则领域内与生产力相关的部分。[7]“硬性新基建”提供物质层面的“新基建”，对生产力发展起到直接促进作用，打造经济社会发展中科技引领的广阔平台。“软性新基建”提供制度层面的“新基建”，对生产力的发展起到间接激励作用，提供社会发展和科技创新的重要保障。在发展“新基建”过程中，如若缺少“硬性新基建”的支撑，“软性新基建”则缺乏发展的空间；
如若缺少“软性新基建”的保障，“硬性新基建”则缺乏发展的方向和秩序。因此需要妥善处理好二者之间的关系，既注重“硬性新基建”在促发展中的作用，又重视“软性新基建”在促进改革中的作用，形成“新基建”发展的一体两面，助推“新基建”系统发展。
当前需要统筹谋划“硬性新基建”和“软性新基建”之间的关系。首先，推动“硬性新基建”在物质生产领域的拉动作用，物质性“新基建”包含支撑新兴技术发展的“新基建”和采用新兴技术的基础设施。推动支撑新兴技术发展的“新基建”建设，为新兴技术的持续发展提供物质保障和基础支撑。促进采用新兴技术的基础设施建设，有利于打造经济发展的新引擎、促进传统基建转型升级。其次，推动“软性新基建”在制度规则领域的规范作用，“软性新基建”是改革现有体制、释放发展活力的重要一环。“软性新基建”为经济社会转型升级提供目标导向和政策规范，为“硬性新基建”的发展提供政策优惠和标准规范，解放技术应用、市场生产的活力。
（三）主体协作：“新基建”需要协调多主体间关系
“新基建”涉及多主体之间的合作，其中包括政府、市场和社会等。“新基建”作为基础设施建设的一种最新形态，具有基础性、公共性和外部性的特征，因此“新基建”的发展离不开政府的参与。但相比于传统基建，“新基建”对技术水平、创新程度要求更高，其面临更大的市场不确定性，还需要市场和社会的力量参与。在“新基建”发展过程中，需要妥善处理好多主体之间的关系。当前我国在处理政府、市场和社会关系上还存在主体定位不清、发展不平衡、协作不畅等问题，多主体合作呈现出碎片化、松散化的特点。这种格局将导致信息、技术和资金流通不畅，各主体间相互割裂的局面，不利于“新基建”的合作发展。
推进“新基建”发展需要政府、市场和社会多方主体协力合作，形成“新基建”发展的良好生态环境，实现多方共赢。一是发挥政府引领作用。“新基建”作为准公共物品，需要政府进行统筹规划、政策引领。政府需要密切关注经济和技术发展的最新状况，适时制定出“新基建”发展的规划安排，从“上层建筑”上为“新基建”的发展提供政策支持。同时政府需要发挥好协调作用，合理定位和协调多主体之间关系，形成“新基建”发展的良好协作态势。二是发挥市场和社会主导作用。在市场层面，“新基建”的供给需要与市场需求相耦合，如此才能发挥供给效应和应用效率。政府需要充分尊重市场规律，鼓励市场中不同主体运用市场机制展开合作，充分发挥市场的调节能力、创新能力和竞争能力。在社会层面，“新基建”的供给对技术发展要求较高。“新基建”需要和科研院所形成合作，构建产学研一体化系统，加快科研院所科学技术转换能力。无论是市场还是社会作用的发挥，都需要政府提供必要的制度保障和政务服务，激励多主体参与的动力和活力。
（四）精准施策：“新基建”需要立足实际、因地制宜
目前来看，“新基建”成为各地重点发展项目，但存在同质化倾向。从专项计划看，从2020年3月4日到2020年6月9日期间，各省市发布的“新基建”的政策中5G专项实施方案占比逾四成，其中又以5G网络设施建设、5G产业发展为主要实施内容，而创新科技专项政策占比不足一成[8]。各地未能准确定位“新基建”的内涵，当谈及“新基建”时，多是侧重于发展5G专项。同时地方存在趋利倾向，相对于科技人才培养、创新技术孵化，发展5G等网络基础设施成效快，经济效益更高，从而忽视了“新基建”的其他方面和其他效用。从行动方案上看，多地制定地方发展的3年或5年发展规划，均提出“建设具有国际领先水平的新型基础设施建设，形成经济发展、社会治理、城市发展的有力支撑”。诚然，这些规划有利于指明地方发展目标和方向，但过于笼统、缺乏调研依据的规划方针在操作性和可行性上存在疑问。“新基建”的供给需要和需求相匹配，否则会产生浪费问题。有的地方片面追求“新基建”的规模，容易导致“新基建”过剩、浪费的问题发生。
“新基建”的发展需要立足实际、因地制宜。首先需要明确“新基建”的内涵和效用，“新基建”并不是只涵盖5G网络基础设施，其还包括传统基建创新化、制度基建等内容，“新基建”应该统筹规划和发展。同时，“新基建”除了有利于推动地方经济发展效用以外，还有利于推动城市治理革新、人民生活质量提高。片面强调“新基建”的规模和经济效益容易忽视以人为本的建设目标。其次需要合理规划“新基建”的规模，与传统基建不同，“新基建”对成本、技术、创新等要求更高，具有一定的实效性。因此在规划“新基建”时，地方政府需要对当地的预期需求、技术水平等进行初步调研，再因地制宜设定地方发展计划，做到供需匹配。再次，推动“新基建”的发展要视地方政府财力而定，不得盲目追求规模，形成新的非良性的地方债务。最后，“新基建”的发展还需要更多创新力量。当前各地在发展“新基建”上还存在基础水平较弱、创新能力不足的问题。我国需要积极借鉴国内外有益的技术成果和建设经验，为“新基建”的发展赋能。
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