胡 祺，魏 欣
云南民族大学 政治与公共管理学院（人民武装学院），云南 昆明 650500
习近平总书记在新发展理念中关于绿色发展所发表的讲话中强调：“要正确处理发展和生态环境保护的关系，在生态文明建设体制机制改革方面先行先试，把提出的行动计划扎扎实实落实到行动上，实现发展和生态环境保护协同推进”①。这为我国生态文明建设指明了方向。
产生于20世纪60年代西方发达国家的绿色运动，因其前瞻性和必要性使越来越多的学者和机构加入到这场运动的研究行列当中，迅速扩展为全球性运动，成为许多学科研究的对象，绿色发展又是这场运动中的重点，并进而成为热点②。绿色运动对中国也颇有影响，当今我国经济发展已由高速发展转为高质量发展。云南省对普洱市全国唯一一个绿色经济试验示范区建设，就是一个具体的生态文明建设体制机制改革实践，也是云南省对普洱市的发展定位，并已实践数年，现有必要对其进行全面的调查和研究。探究地方政府在政策执行中把握原则性和灵活性的基础上在哪些方面灵活执行政策?哪些方面存在哪些不足？
（一）政策分析模型简介
威廉·邓恩的政策分析方法是一套关于创造、批判、评估和交流政策相关知识的标准、规则和程序。描述性和规范性是其两大特征，借助多视角、指标和数据等方法对政策进行多元化和系统化的分析。分析方法的灵活性与交叉性与公共政策学的学科特点契合，并也能全面的、系统的从多个维度解释政策灵活执行的内在逻辑和外在动因。政策分析模型以政策问题为导向将问题构建、预测、建议、监控和评价作为五个基本程序，通过五个基本程序的作用来阐述政策前景、政策行动、政策结果和政策绩效所受的影响，并将政策问题贯穿于整个政策过程中。
我国关于邓恩的政策分析方法模型的运用较少，常见的政策分析模型通常用于政策情景的研究，例如“问题界定”和“政策情景”的构建。通过对政策过程的描述性分析，将政策环境对政策执行的影响方面进行研究，借助此模型来探究政策执行偏差的形成原因和政策中利益相关者对于政策执行偏差有何影响。目前，运用政策分析模型对于政策变通中灵活执行的研究甚少，能搜寻的高质量文献几乎空白。
（二）政策分析模型的本土化修正
公共政策模型的本土化修正或改良是国内研究学者均无法回避的话题，基于西方社会、经济和政治制度所建立的政策分析模型，运用于我国政策实践必须根据我国实际情况取其精华去其糟粕，用马克思主义的思想作为指导，结合中国实际情况对其进行本土化修正。在此过程中也不能太过于强调本土化而造成我国公共政策分析的“孤芳自赏”的局面③，应当正确处理好国际化和中国化的关系，把握世界政策知识，讲好中国政策故事。
我国的公共政策实践同样以问题为导向所采取的一系列措施，但值得注意的是，区别于西方公共政策以“成本—收益”作为首要的价值取向。我国公共政策更加注重于“以人民为中心”的政策意蕴，以人为本是我国公共政策的主要特点，也是目前我国公共政策的政策图景。结合我国公共政策的价值取向，故将邓恩的政策分析模型中“政策绩效”环节修改为“政策福祉”。又因本研究的研究对象为普洱市绿色经济试验示范区的政策灵活执行研究，故将“政策行动”修改为“政策灵活执行”，修正后的政策分析模型如图1。
图1 修正后的政策分析模型
人们将政策问题纳入认识体系中进行加工并得出结果，这种政策建构的过程就叫做政策分析④，然而因个人素质和知识文化背景差异，这种政策分析往往会出现带有主观经验的“个性”而难以体现“共性”。运用政策分析模型对公共政策进行分析，其本质上是个人知识体系同世界政策理论的充分对话，也是个性与共性的对立统一。
政策灵活执行本质上是对政策“再创新”的过程，“貌离神合”的政策灵活性执行符合国家、地方政府利益也符合人民的利益。当三者耦合再加之“自下而上”的政策试验内在动力，因地制宜的将政策执行和政策环境联系并形成互动。本文运用政策分析模型从政策问题、政策前景、政策灵活性执行、政策结果和政策福祉五个维度阐述政策主体如何通过灵活的问题构建、预测、建议、监测和评价来有效衔接政策过程。
（一）政策问题
问题构建。公共政策是以问题为导向而采取的一系列措施。问题构建的核心是“问题界定”，作为系统议程和政府议程的区别，“问题界定”体现出决策者或决策系统的专业性。系统议程由群众或社会组织发现并提出问题，受限于知识文化水平，系统议程通常提出模糊性描述的问题，并不具备问题界定功能。而政府议程中的政府工作者和技术人员，通过对问题系统的调查和规范的描述梳理后，将政策问题提上议程。
在政策问题上，普洱市绿色经济试验示范区的建设中，问题导向也很明确，其核心是探索一条经济发展和环境保护双赢的绿色经济体道路。但在实践过程中却有一个核心问题界定比较模糊，绿色经济究竟是以GDP还是GEP作为政策目标。若以前者作为政策目标，根据云南省2012-2020年的GDP统计结果，普洱市GDP连续8年位居全省第10，在增速上也和其他市区和自治区基本一致，政策福祉难免会挂上一个问号。创新核算机制，实行GDP、GEP双核算的机制给出了这个问题的答案，也为政策灵活执行埋下伏笔。
（二）政策前景
政策预测。目前国内对于政策预测的研究基本属于智库或思想库的研究范围。公共政策是一门新兴的交叉学科，对于政策预测的研究方法以往都是参照过往实践的基础上对政策前景做出判断。“经验主义”的政策预测往往因为其科学性和合理性饱受诟病。在西方“循证决策”运动的影响和我国加快智库建设的背景下，国内的政策预测开始引入其他社会科学的研究方法，例如统计学、运筹学和计量经济学预测。“实证主义”的研究因为其连续性和系统性而逐渐取代“经验主义”。普洱市绿色经济试验示范区建设的政策预测并没有体现出太多的灵活性，主要原因有以下两点：一是政策制定时智库并不成熟，相关的第三方政策预测部门没有成立；
二是相关工作人员的综合素质并没有达到能科学预测的标准，对一些数学模型和建模软件的运用不够熟练。
在政策前景上，虽然没有科学的预测机制，但由于农业发展和生态产业的经验和优越的自然条件，政策执行的环境为政策灵活执行提供了物质基础。关于政策前景的考量，本文尝试从政策试点的选取这一角度进行论述。改革开放后我国“摸着石头过河”的先试验——后扩散的政策扩散形式广泛运用于全国。政策试点的选取上，通常从最可能成功的地方进行试验，例如家庭联产承包责任制的试点选取，并没有选在农场制为主的黑龙江省边境地区，因为安徽省具备实施政策试验的政策环境基础。所以，普洱市绿色经济试验示范区的政策前景，是具备政策试验基础和地方实践经验的良好前景。
（三）政策灵活执行
政策建议。建议是影响政策制定和执行的主要因素，国家发改委组成的专家团曾3次到访普洱实地考察的调研，从而给出的批复中包含17条政策。这种自上而下的政策建议在政策灵活执行中体现出极强的原则性，只有吃透上级政策才能灵活的制定出地方政策，避免出现“土政策”和“象征性”政策的出台。中央、地方和人民三种利益的冲突和调和是政策变通的首要因素。
在政策灵活执行上，灵活执行属于政策变通中正确的政策变通模式，区别于“象征性”执行，政府在选择作为或者不作为时并不完全具备自由裁量权，但在选择性执行时又充分体现了自由裁量权。当中央政府和地方政府利益发生冲突时，地方政府通常存在“上有政策，下有对策”的惰性执行，使得政策势能逐渐减弱，有的政策也就不了了之，这种惰性执行既浪费了政策资源，也降低了政府的公信力。资源整合和利益调节是政策灵活性执行的源动力，合理范围内的灵活变通既符合国家利益也符合人民利益。在对普洱市绿色经济试验示范区的调研中，我们发现政策文本中关于“三农”基础性设施建设和特色生态产业建设等措施，与新发展理念和乡村振兴战略高度契合，政策灵活执行的物质基础和时事条件均具备。
（四）政策结果
政策监测。在政策执行过程中，监测可以很好的起到控制作用，矫正政策执行偏差、调节政策参数并保证政策能够按照既定的目标执行。目前国内的政策监测主要有政府内部监测和第三方评估两种模式，政府内部监测可以及时的发现政策执行中遇到的问题和阻力，渐进调整政策方针，有效化解多元政策主体之间的目标冲突和利益矛盾。第三方评估能够更加客观和科学的评估政策执行的效果保证政策产出。两种监测方式都能侧面体现出政策执行过程中的灵活性和变通性。
在政策结果上，试验示范区已经通过了专家团的评估并由试验示范区向示范区转变。但我们通过对政策文本分析发现，云南省政府下达的《规划》对试验示范区建设的政策工具组合方面造成了一定影响。通过对省级批复的政策文本中27条政策的政策工具组合中发现，供给型政策11条、环境型政策15条和需求型政策1条，需求侧的薄弱导致整个试验示范区建设中的省级政府提供的拉力不足。再加之普洱市当地的经济结构主要是以农业为主的单一性经济，促使当地经济结构不均衡。
（五）政策福祉
政策评价。或称为政策评估，在此模型中的评价主要指事后评估，对政策执行的效果进行全方位的考量。在此模型中，本文重点论述对于利益相关者的考量来塑造政策福祉。关于绿色和经济的价值取向在问题界定时已经回答，故从中央利益、地方利益和人民福祉三个角度来分析政策的效果。从中央利益来看，地方自下而上的政策试验可以为政策扩散提供一定的实践经验，拓宽政策溪流的广度和深度，在机制体制创新方面摸索如何处理好经济发展和绿色生态的关系；
从地方利益来看，已经积累了一定的绿色发展经验和环境基础，加之新发展理念的贯彻落实和地方自主变革的愿望，此政策符合地方利益和发展需求；
从人民福祉来看，绿色经济政策坚持事实和价值的统一，负氧离子和各种生态指标上与人民幸福指数高居全省前列，政策效果不言而喻。
在政策福祉上，应区别于不同历史时期进行比较，在经济高速发展的大环境下寻求可持续、高质量的发展方式是政策初衷。在邓恩提出的三种评价方式中，伪评价、正式评价和决策理论评价，均采用描述性的方法来获取政策过程信息。以“过程中的知识”来进行描述性的评价，前两者均为公开透明的政策福祉评价方式，决策过程通常被学界称之为政策过程的“黑箱”。决策者对于政策溪流中方案的选取，受个人综合素质和利益相关方博弈影响，最终与政治系统交互而形成的决策，决策从源头上影响着政策初衷和实际福祉。这一点上普洱市绿色经济试验示范区政策的决策价值取向明确，政策预期福祉符合人民的利益。
（一）政策建议
1.持续深化绿色体制机制改革
目前绿色经济试验示范区建设已经完成，由试验示范区向示范区转变，政策并没有终结，政策主体和政策价值取向没有发生改变，属于政策接续。在已经取得一定成绩的情况下，夯实成果并总结经验以便于政策的推广和扩散，但在绿色体制机制上并没有完全突破固有的绿色经济制度笼子。在贯彻新发展理念的大背景下把握绿色发展，结合十九大报告中生态文明建设的相关论述，把握好绿色经济模式的发展方向，政策持续渐进变革。在绿色体制机制改革中应重点提高各职能部门间的协同效率、优化政策资源配置、细化政策责任，处理好政府于市场的关系，充分发挥市场对资源配置起决定性的作用，建立适当的激励机制，鼓励绿色创新发展和绿色新政的施行。
2.优化政策工具组合
通过对2012-2020年间地方政府出台的《规划》《方案》等8份政策文本的研究，笔者运用Rothwell&Zegveld的政策工具分类方法将政策工具分为供给型、环境型和需求型，三种市场化的政策工具类型。通过研究发现政策文本中政策工具的组合结构不均衡，环境型政策工具过溢导致市场对政策效果的影响过大，对政策客体的公平性和合理性不足；
需求型政策工具薄弱导致整个试验示范区建设的内生性拉力不足。对次级政策工具的使用上，科技和人才培养工具运用甚少，造成绿色产业核心技术产出较低和一定程度的人才流失。政策性金融工具使用较少，导致经济结构单一，绿色产业发展的动力不足，创新成果甚微。在海外交流和贸易管制工具受限于疫情影响，呈现出互动性不足、贸易交流减少等特点。后疫情时代如何运用好区域全面经济伙伴关系（RCEP）和“一带一路”的政策红利也是绿色经济试验示范区建设所需思考的问题。
3.建立科学的政策评估机制
科学的政策评估系统需要高质量的智库或思想库来支撑。习近平总书记在十九大报告中提出：“加快中国特色智库建设”。智库对于政策评估有着更加客观和中立的立场，科学的评估系统应引入更多的社会科学评估方法，比如计量经济学评估和统计学评估。建立“反事实”框架，运用“因果推断”的评估逻辑是普洱市甚至更多政策试点需要考虑的方向。碎片化的信息和间断性的数据已经不能满足公共政策评估的发展需求，未来的政策评估应该是基于大数据的连续性的评估方式。对政策效果的评估也不能停留在政策执行后的一段时间内，应该长远的、阶段性的进行评估。例如对于GEP的核算不仅仅是停留在表面上的数字，对于整个生态系统所呈现出的潜力是巨大的，具有很强的正外部性。
（二）未来展望
综上所述，普洱市绿色经济试验示范区的建设，政策是带有首创性和原创性的政策试点标识。在政策制定和执行当中，也有充分理由的自然资源优势，因时因地制宜，在吃透上级政策的原则下灵活变通执行，为其他地区政策执行和试点建设上提供了宝贵的经验。根据政策试验得出具体政策参数和政策经验可运用于其他地方发展绿色经济作参考。未来我国在新发展理念的引领下，会制定出更多的绿色发展、可持续发展的战略和方针，政策过程会更加规范。在强力“循证决策”驱使下的决策系统，将会愈发科学，智库建设更具中国化和专业化，对未来我国公共政策学科体系的建设提供保障。
注释：
①习近平.完整准确全面贯彻新发展理念确保“十四五”时期我国开好头起好步[N].人民日报,2021-01-29.
②皮尔斯.绿色经济蓝皮书[Z].1989.
③陈振明.中国政策科学的话语指向[J].国家行政学院学报,2014，(05):26-32.
④向玉琼.走向行动主义：建构风险社会中的政策分析范式[J].理论与改革，2022，(02):143-155.
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