赵 瞳
（中共河南省委党校编辑部）
2019年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《数字乡村发展战略纲要》，强调“着力发挥信息化在推进乡村治理体系和治理能力现代化中的基础支撑作用，繁荣发展乡村网络文化，构建乡村数字治理新体系”。新发展阶段，新时代乡村数字化建设是实现乡村振兴的关键环节，为创新乡村治理、振兴乡村经济提供了强有力的信息支撑。
2018年以来，国家先后出台《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，提出要实施数字乡村战略，加快农村地区移动通信网络建设，促进现代信息技术与农村生产生活全面深度融合。因此，数字乡村建设是实现乡村振兴的重要举措。
（一）数字乡村建设是全面实现乡村振兴的关键环节
一是智能化生产设备有助于提升要素生产率。云计算、人工智能、5G农业的深入研发，深化了农业数字化、智能化程度，通过各类传感器设备获取数据，对农业资源进行更深层次整合，进一步降低人工参与度，真正实现无人化生产。二是大数据分析有助于农业生产经营决策更精准。通过5G网络传输海量物联网数据，由人工智能和云计算技术分析决策后，可在大范围内将农业资源配置深度优化，有助于决策者深入了解各地区农业生产的比较优势，对未来农业市场供需作出精准判断，最大限度提高生产经营效益。三是数字化办公有助于优化公共服务流程。在教育、医疗、就业、便民服务等方面运用现代化技术手段，打破行政壁垒，实现“一窗办理、阳光办理、实时监督”，让“数据多跑路”“群众少跑路”，优化便民服务流程，提高利民办事效率。
（二）数字乡村建设是加快建设数字中国的迫切需要
2019年5月16日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《数字乡村发展战略纲要》，指出数字乡村既是乡村振兴的战略方向，也是建设数字中国的重要内容。乡村数字化基础薄弱，虽然取得了一定成果，但还有待进一步加强。第49次《中国互联网络发展状况统计报告》指出，截至2021年12月，我国城镇地区互联网普及率为81.3%，农村地区互联网普及率仅为57.6%；
城镇网民规模为7.48亿，占网民整体的72.4%，而农村网民规模为2.84亿，仅占网民整体的27.6%。这表明，我国乡村地区互联网普及规模不大，因此，要进一步加大乡村通信设施建设力度，补齐乡村数字化建设短板。此外，各地特色农业、智慧农业、休闲农业和农村电子商务发展基础不同，有必要结合当地数字乡村建设需求及智慧应用现状，因地制宜，制定合理的发展规划，下好数字中国“一盘棋”。
乡村治理现代化的本质是通过激发数字要素活力，推进乡村网络化、数字化、智能化建设，促进乡村生产力和生产关系转型升级，促使乡村社会充分享受现代经济发展的数字红利，最终实现乡村社会共建共治共享的现代化治理新格局。但是，从我国乡村社会发展状况来看，受城市发展的虹吸效应影响，政策、资金、人才、技术等向城市倾斜比较严重，而乡村的数字赋能效应并未充分显现出来，其主要原因表现在以下几个方面。
（一）数字技术与薄弱的基础设施之间存在张力
乡村的基础设施与城市有着较大的差距。一是基础设施薄弱。乡村基础设施不够完善，很难吸引精英人才返乡创业和降低商业资本对乡村的投资意愿，产生乡村治理“空洞”，致使数字技术在乡村现代化治理中的应用受到限制。二是乡村数据不足。乡村数据主要来源于区域内的智能手机、公共场所监控以及物流和电商平台所获得的数据。而乡镇政府收集的数据和物流、电商平台的数据并没有有效融合，且不同部门之间数据共享、数据协同存在条块分割、各自为政的现象，致使乡村数据较为稀疏，效能不佳，不能为大数据等新兴信息技术提供足够的数据量，严重影响了乡村数字治理的赋能效果。三是乡村大数据质量不高。薄弱的信息基础设施和信息孤岛对数据的获取量造成严重影响，数据不足很难支撑数字技术效用的充分发挥，进而影响大数据的分析、加工和利用，不仅可能削弱传统乡村治理模式效能，提高乡村治理成本，还可能造成传统乡村治理和数字乡村治理的新旧模式交替出现空窗期，一定限度上影响乡村社会稳定。
（二）大数据赋能受到“乡土性”情境间接限制
费孝通说：“从基层上看去，中国社会是乡土性的。”大数据赋能忽略了乡村数字治理的底层认知。一是治理主体的传统和现代治理思维存在冲突和张力。一方面，大数据治理立足于“上帝视角”，通过大量数据搜集和分析为科学预测和决策部署提供依据，进而促进治理精细化、协同化和效能化，但是，当下部分基层干部面对愈发繁杂的乡村治理内容，其思维模式仍处于传统守旧模式，不能满足新时代村治趋势和民众需求；
另一方面，乡镇政府和村“两委”作为乡村治理的主体，思想观念还存在误区，认为大数据主要阵地应在大中型城市、市场经济领域、先进科技领域，而在基层乡镇没有多少运行空间，不能充分认识到大数据赋能乡村治理现代化的紧迫性和必要性，导致大数据应用推进缓慢。二是乡村居民对大数据等新兴技术认可度不高。乡村居民受知识文化水平和视野阅历的限制，习惯于自得其乐、封闭保守的生活境况，在面对新生事物时容易产生排斥心理，甚至手足无措，无法适应现代技术给他们日常生产和生活带来的改变，而乡土性和现代性相克相生的天然博弈，充分反映出以传统习俗为代表的乡土性和以大数据技术为代表的现代性之间存在张力，造成乡村场域各类精英村民参与度较低，甚至出现流失现象，使得大数据赋能乡村现代化治理陷入内生困境。
（三）人才短缺凸显治理能力短板
数字乡村建设过程中，掌握现代网络技术、信息技术、数字技术、人工智能技术的高素质人才较为短缺。一是乡村居民受教育水平较低。目前，乡村居民普遍受教育水平不高，加之基层政府对农业技术教育和培训投入不足，导致村民对大数据等先进信息技术不能完全理解消化，更不能将数字技术运用到生产生活各项领域，无法共享大数据时代带来的各项数字红利和时代机遇。二是乡村外出务工人员较多。受大城市虹吸效应影响，乡村青壮年大多选择收入较高的城镇工作岗位。由于城市、农村公共服务和社会资源处于二元分割状态，城市医疗设施、教育体系、交通运输、居住环境、薪资待遇等方面优于乡村，且农产品价值较低，难以体现出人才的劳动价值，使得乡村对于大部分技术人才吸引力较弱。三是乡村人才培养与社会发展需要脱节。新时代，农村新产业、新业态快速发展，三产加速融合，特别是数字信息快速发展背景下农业生产经营模式不断创新，传统的种养技术、经营管理等方面的人才培养模式没有根据时代发展变化进行及时调整，培训内容的更新不及时，滞后于乡村社会经济发展的需要，且市场机制的利用和信息技术的运用不灵活、不充分，已经跟不上时代发展的变化。四是激励服务机制不够健全。基层政府部门之间存在政策壁垒，在县域内缺乏统一的招聘、考核、奖惩机制。在体现人才价值方面，没有把在农业生产经营方面的工作成果、实际贡献、社会意见反馈等作为人才考核的重要因素，对调动人才积极性的激励保障机制重视不够，激励方式较少。而人才最为关心的子女教育、医疗、住房等各项服务工作也不尽如人意，乡村吸引人才、留住人才等相关激励政策还有待完善。
（四）数字治理政策体系尚不健全
乡村数字治理过程中出现了乡村数字治理相关制度保障缺失、数字壁垒凸显、数字技术信息存在安全隐患等问题。一是乡村数字治理相关立法滞后。目前，乡村数字治理相关法律法规的合理约束与科学指引尚未成熟完善，数据公开标准的缺失以及数字使用权的模糊化导致涉农部门不敢、不想公开相关数据资源，而在数据的收集、储存和运用过程中也缺乏相关的监管机制与法律保障，造成信息泄露与信息侵害风险加剧。二是数字壁垒凸显。一些数据平台的体系化建设水平较低，对自下而上的单一数据传输缺乏有效的交换融合通道，而一些部门狭隘的利益观和本位主义加剧了乡村场域诸多主体彼此间数据的流动不畅，协同合作程度较低。数据壁垒的出现使数据信息传输形成“淤堵”，而信息交叉叠加、机械堆砌造成数据质量和赋能价值不高，极大影响了乡村场域各主体和区域大数据的融合共享，阻碍了乡村数字治理进程。三是数字技术信息存在安全隐患。面对涉及各领域、各种类的海量数据，缺乏对核心数据的保护以及对数据的精准分类和管理，容易受到网络攻击致使敏感信息泄露。同时，受非法利益驱动，一些技术管理人员利用职权和安全监管机制不健全的漏洞，违法售卖村民的隐私信息和涉农重要涉密信息。因此，如何在新兴技术赋能乡村治理过程中确保信息安全，是当下提升乡村治理效能政府和学界亟待研究和解决的问题。
乡村治理现代化离不开网络化、数字化、智能化赋能，不仅要促进乡村社会生产力和生产关系转型升级，同时也要结合乡村数字治理的实践困境，从技术、理念和治理机制的内在逻辑出发，构建具有针对性、可操作性的数字技术赋能的乡村治理体系，真正实现以数字之“智”助推乡村振兴。
（一）加大数字化基础设施建设力度
完善乡村现代化基础设施建设，促进传统基础设施数字化改造。一是制定数字乡村建设规划。对乡村数字基础设施建设进行统筹规划，统一纳入国家财政预算和建设管理，避免因乡村数字建设能力低下且存在较大差异而造成的重复建设情形，确保乡村治理数字化基础平等。二是实施数字乡村建设发展工程。建设数字乡村，离不开完善的网络基础设施，要大力推动乡村光纤、5G等基础设施建设，运用大数据、云计算、AI、物联网等技术推动智慧农业、农村电商、绿色农产品等领域的快速发展，推动新一代信息技术与农业生产、电商物流的深度融合，积极发挥其在乡村振兴、建设数字乡村过程中的特殊作用。三是建立数字化共享平台。基层政府应打造权威信息共享平台，充分利用数字化技术，多角度协调发展、多元化协同推进，有效解决数据孤岛和乡村治理碎片化问题。同时，基层政府要积极协调体制内外资源，在农村医疗健康、公共秩序安全等关系群众切身利益的领域，通过大数据平台建设吸纳多方力量参与治理，凝聚合力，整合资源，有效强化大数据赋能效果。
（二）强化基层治理主体的现代化治理观念
大数据等新兴技术的应用离不开基层治理主体和村民个体的共同参与。一方面，提升基层治理主体的数据领导意识。大数据的出现，让新时期决策由分析而非经验所作出，基层治理主体作为国家政策的执行者和乡村治理的引领者，必须转变经验型、粗放式的传统治理模式，转向科技型、精准型的创新治理思维，用数据分析代替经验管理，用精准服务代替行政干预，紧跟时代步伐，及时突破传统思维观念的桎梏，早日全面、系统、持续地应用发展大数据。另一方面，实现村民个体数字化赋能。实现村民个体数字化赋能的关键在于提升村民的技术应用能力，政府部门应组织开展数字技能培训，帮助村民掌握数字技术，获得知识，开阔视野，改变传统观念，提高生产力，改善生活条件和生活环境。同时，要始终以人民为中心，将村民的利益放在首位，大数据运用过程中所获得的收益也须回馈给村民，这样受益的村民才会对大数据赋能乡村治理更加支持和认可。
（三）健全人才培养机制，激发数字乡村发展动力
乡村数字治理以新兴信息技术为基础，离不开与之匹配的技术体系和技术人才。一是加大基层干部人才培养力度。乡镇政府和村“两委”应有效协调社会资源，定期组织大数据业务相关培训，邀请高校专家、企业家等进行授课，提高党员干部数字化认识水平和运用信息技术的能力；
定期组织基层干部到技术公司、高校进行信息化操作实践培训，提高数字工作能力和思想素质，将自身工作经验与新兴信息技术充分结合，最大限度提高治理能力。二是引进数字技术人才。基层政府要通过协同合作，突破部门壁垒，引进大数据高水平人才，从薪酬、服务、晋升、考核等方面给予支持，并制定灵活措施，做好高级技术人才的全面服务保障工作。同时，对大数据相关专业高校毕业生和拥有一定大数据工作经验的社会人员进行吸纳，促进传统乡村治理队伍逐步更迭。三是提高乡村居民大数据认知水平。积极开展多形式、多样态的新兴信息技术宣传活动，营造乡村数字治理氛围，提高社会多元主体对大数据的认同度，改变传统“靠天吃饭”的生产经营观念，利用遥感、无人机等信息技术，收集农村“空、天、地”等相关数据，精准分析种植条件，优化农产布局、降低生产成本，使乡村居民充分认识到大数据在改变生产力和生产关系中的关键作用，增强其参与数字乡村治理和实现更多利益诉求的信心。
（四）推进数字法治建设
建立健全乡村数字治理法律体系，推动数字市场健康发展。一是以更高站位、更宽视野推进数字法治建设。乡村数字治理的立法选择体现了其包含价值观的立法架构与深度实现的可能。它包括数字化公共基础设施立法、基层数字治理的立法集成、赋能多元治理主体的制度、数字治理失灵救济制度等立法技术的迭代。因此，数字立法需要更加重视系统性、整体性、协同性及实用性，有效赋能乡村数字治理，以实现乡村居民的安全、便捷、公平、幸福，以及乡村高质量可持续发展。二是建立政企协同、数据协同、业务协同的数字化发展路径。一方面，要以整体智治的理念加强数字法治工作协同。电子商务、数字经济发展到现在，已经突破传统的条块分割，一个问题往往涉及多个方面，如平台企业规范，不仅仅是平台自身经营活动的规范，也涉及数据利用、跨界发展等问题，政府监管需要从原来的条块分割向整体智治转变。另一方面，要重视企业、产业发展利益。在数字法治建设中，公共利益、国家安全利益和产业发展利益是三大基本利益，在三大利益冲突时产业发展利益往往最容易被牺牲。要通过提升政策、制度的研制水平，加强各种利益的平衡、协同。三是注重顶层设计，降低信息安全隐患。国家层面应建立国家数据安全工作协调机制，由各地区、各部门参与，特别是网信部门、公安机关、国家安全机关等分工协调，齐抓共管。同时，支持开发利用大数据提升公共服务的智能化水平，并应当关注数字鸿沟问题，充分考虑老年人、残疾人等弱势群体的需求，保留其熟悉的传统服务方式，避免对其日常生活造成障碍。
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