王 道，夏亚峰
二战后，迪安·艾奇逊(Dean G. Acheson)作为杜鲁门政府任职最久的国务卿，对美国外交模式的重构起到至关重要的作用。艾奇逊凭借极其敏感的政治触觉在外交领域和国家层面的政策博弈中取得突破，成功缔造北大西洋公约组织，使“美欧多领域联合”成为战后至今美国外交政策难以撼动的主题。如果就美国对欧政策的构建过程进行深入分析，作为推动战后美国外交实践“大西洋主义”(Atlanticism)的关键人物，艾奇逊与北大西洋公约组织的关联是具有高度研究价值的课题。二战后美国为了主宰世界，立即终止对苏合作政策，转而寻求通过构建大西洋联盟来主导国际秩序，艾奇逊就是这一过程的始作俑者。而以“共同目标”和“构建实力”为宗旨的北约，日后确实对美国的主导地位和欧洲区域安全机制的确立发挥了关键作用。
长期以来，国内外学者关于北约组织初期构建方面的研究成果颇丰。(1)与本文相关的研究成果主要分为三个类别。第一，北约成立问题的专项研究，如Lawrence S. Kaplan， A Community of Interests：NATO and the Military Assistance Program， 1948-1951， Washington: Office of the Secretary of Defense Historical Office， 1980; Lawrence S. Kaplan， The Long Entanglement， NATO"s First Fifty Years， London: Praeger Publishers， 1999. 第二，艾奇逊外交经历的专题研究，如Gaddis Smith， Dean Acheson， New York: Cooper Square Publishers， 1972; James Chace， Dean Acheson：The Secretary of State Who Created the American World， Cambridge: Harvard University Press， 1998; Robert L. Beisner， Dean Acheson：A Life in the Cold War， New York: Oxford University Press， 2006; Robert J. McMahon， Dean Acheson and the Creation of an American World Order， Washington: Potomac， 2009. 第三，国内学者针对美欧关系的研究，如张曙光：《美国遏制战略与冷战起源再探》，上海：上海外语教育出版社，2007年；
许海云：《锻造冷战联盟——美国“大西洋联盟政策”研究(1945—1955)》，北京：中国人民大学出版社，2007年；
赵怀普:《当代美欧关系史》，北京：世界知识出版社，2012年。然而，冷战史学者却忽略了艾奇逊这一关键人物与北约组织共同的历史记忆，以及其外交理念对于构建大西洋联盟的突出贡献。依据西方宪政制度，欧美国家就缔结大西洋联盟的相关问题进行协商时，首先在国际层面进行外交谈判，然后在国家层面就外交谈判达成的最终协议进行立法程序检验。若此项外交协议能获得缔约各方国内立法程序的确认，博弈程序便告一段落，这种建构形式即国际关系领域的“双层博弈”(Two Levels Game)。(2)Robert Putnam， “Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-level Games，” International Organization， vol.42， no.3 (1988)， pp.427-460; Robert Putnam and Nicholas Bayne， Hanging Together：The Seven-Power Summits， Cambridge: Harvard University Press， 1984.事实上，对国际关系理论的重视和运用，愈发成为当代冷战史研究突出的方法论特征。有鉴于此，本文利用“双层博弈”这一理论范式来审视北约初创过程的相关史实，深入剖析艾奇逊如何成功地使美国凭借自身的综合实力，以及逐渐趋于成熟的外交思路，在战后初期使美欧同盟得以迅速建立。同时，结合近年来解密的档案资料，对艾奇逊这位战后初期美国外交政策规划者的思想以及所主导的外交行为模式进行更充分的分析，这一方面对我们了解冷战起源乃至遏制政策的演变过程大有裨益；
另一方面，将北约成立问题与美国国务卿的个人研究相结合，置入战后美国对欧政策构建的大框架中，可以成为国际关系史研究的一个全新切入点。
由于十分推崇英国传统的均势外交思想，特别注重欧洲内部乃至东西方之间的均势，艾奇逊通常被认为是现实主义的政治家和美国政坛“欧洲派”的代表人物，而政府工作阅历则赋予他作为外交首脑的务实精神——提倡外交目标必须与相应的国家实力匹配。战后美欧多领域联合的历史趋势，决定了艾奇逊在北约问题国际层面博弈中的作为。
(一)跨洋新义：20世纪的美欧联合思想渊源
“大西洋主义”代表了现代美国外交的一种全新视野，更是美国人对欧洲的一种“使命观”。美国人认为自身应该承担维护欧洲地缘安全和政治稳定的使命，这就必须依赖于集体安全制度和多边主义原则。(3)Carl Cavanagh Hodge， Atlanticism for a New Century：The Rise， Triumph， and Decline of NATO， Upper Saddle River: Pearson/Prentice Hall， 2005， p.1.这种“使命观”源自第28任总统伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson)，威尔逊主义在20世纪中叶作为美国制定外交政策的主要依据，甚至成为大西洋两岸民主国家共同的精神遗产和国际准则。其精髓在于强调，“民主国家唯有通过合作，才能共同维系稳固的和平，无法信任专制国家会坚守和平及其所做的任何承诺”。(4)Robert Tucker， “A Benediction on the Past: Woodrow Wilson"s War Address，” World Policy Journal， vol.17， no.2 (2000)， p.87.时任最高法院大法官路易斯·布兰迪斯(Louis D. Brandeis)助理的艾奇逊，由于国会否定凡尔赛和约而颇为沮丧。(5)Dean Acheson， Morning and Noon， a Memoir， Boston: Houghton Mifflin， 1965， pp.40-41， 109， 121-122.由此可见，他当时就已经树立了构建集体安全体系、弘扬大西洋主义的政治理念。
随着欧战再起，美国诸多知名学者给予大西洋主义愈发清晰的界定，进而为干涉欧战，建立美欧联盟寻求历史依据：“大西洋两岸已经形成将西方世界融会贯通的深度利益之网，欧美各国就其最长远的需求和目标而言，大体上都属于‘大西洋共同体’。成员国家之间至关重要的军事和政治位置，共同的西方基督教传统以及经济、政治、法律、伦理制度，虽然其中略有差异，但却同根同源且被大致相同的历史记忆所塑造。”(6)Walter Lippmann， “The Defense of the Atlantic World，” New Republic， vol.10， no.120 (March 1917)， pp.60-61; Walter Lippmann， U.S. Foreign Policy：Shield of the Republic， Boston: Little Brown and Company， 1943， pp.88， 135; Walter Lippmann， The Cold War：A Study on U.S. Foreign Policy， New York: Harper Brothers Publishers， 1947， pp.24-25; Ross Hoffman， “Europe and the Atlantic Community，” Thought：Fordham University Quarterly， vol.20， no.1 (1945)， pp.24-25.从声援“援助盟国保卫美国委员会”，到策划《驱逐舰换基地协定》，再到竭力支持《租借法》，艾奇逊始终鼓吹美欧共同利益：“西方民主世界的失败将会是一个可怕的灾难，这将极大地打击以国家安全和公民自由为基石的美利坚民族，因此绝不能发生。”(7)Acheson speech， “Do You Mean Those Words?，” June 4， 1940， reprinted in Acheson， Morning and Noon， pp.217-222.无疑，1941年8月《大西洋宪章》的签署是美国政府第一次以官方态度对“大西洋主义”做出的积极回应，后者便成为战后美国外交的基调。(8)Hodge， Atlanticism for a New Century， p.2.随着二战中反法西斯联合行动的制度化，美欧双方在思想文化上的同质性特点为战后的进一步合作打下坚实基础。由于杜鲁门当局对战后世界政治格局的转变准备不足，右翼势力主导下的美国政府越来越倾向于将苏联对东欧地区的高压政策视为共产主义意识形态之扩展趋势。作为战后初期美国外交政策的主要策划者，艾奇逊正是认识到西方实力在冷战对抗中并不占据绝对优势，所以坚持打破美国“不结盟”的外交传统，缔造美欧联合防务体系。这一美欧集体安全新模式，不仅彰显了美欧共同的国家利益，更加扩大了美国相对于苏联的战略优势。
在欧洲复兴计划启动之后，美欧国家开展进一步军事与政治联合势在必行。美国政治家频繁地开始用“大西洋主义”的观念来界定战后的美欧关系和美国的地缘政治利益。首先，作为《北大西洋公约》先导的《大西洋宪章》，其精神内涵源于19世纪“英语民族联盟”这一理念。(9)Winston S. Churchill， A History of English-Speaking Peoples， London: Dodd Mead， 1983.而反法西斯战争已经将法国、低地国家乃至斯堪的纳维亚国家与英美连成一体，结盟基于大西洋地区普世性的民主启蒙文化而不仅仅是盎格鲁撒克逊文化。其次，两次世界大战极大地摧毁了欧洲民族国家的边界，欧洲人的主权意识相对淡化，反法西斯战争中并肩作战的人们逐渐萌发出“共同公民”(common citizen)情结。(10)Ira Straus， “Atlantic Federalism and the Expanding Atlantic Nucleus，” Peace and Change， vol.24， no.3 (1999)， p.284.再次，以艾奇逊为代表的战后美欧政治家，竭力将北美与欧洲置于同一个地理和文化空间中。经历了两次世界大战的洗礼后，具有共同心理素质、文化遗产和价值观，涵盖西欧北美大部分国家的“大西洋共同体”应运而生。(11)王立新：《美国国家身份的重塑与“西方”的形成》，《世界历史》2019年第1期。大西洋联盟逐渐成为西方国家在战后寻求文化、意识形态和国家安全多领域协调一致的现实依托，《北大西洋公约》实则是对联盟意识的回应和对未来安全的承诺，顺理成章地成为美国在欧洲执行遏制战略的基石。(12)Carl Cavanagh Hodge， ed.， NATO for New Century：Atlanticism and European Security， Westport: Praeger， 2002， p.8.
(二)求同存异:华盛顿外长会谈进程
事实上，在艾奇逊就任国务卿之前，1948年3月底，美国、英国和加拿大已经开始就筹建北大西洋安全体系的问题在华盛顿展开谈判。承袭此前西欧五国共同签署的《布鲁塞尔条约》中“一国即全部，全部即一国”的集体安全原则，三国出台了《五角大楼文件》以及《美国国家安全委员会第9号系列文件》。北大西洋防务安全体系的基本框架和主要原则浮出水面：其一，美国参与欧洲联合防务后，将布鲁塞尔条约集团升级为北大西洋安全体系，美国的对外防御和欧洲各国的自我防御将进行有机结合，即所谓“自助先于他助”原则；
其二，在按照美国安全利益原则构建大西洋军事同盟的同时，仍保持欧洲集体安全体系的独立性，即所谓“求同存异原则”。(13)Minutes of the Sixth Meeting of the United States-United Kingdom-Canada Security Conversation (“Pentagon Paper”)， April 1， 1948， FRUS， Vol.3， Washington， D.C.: Government Printing Office， 1957， pp.72-75; Report by the National Security Council， June 28， 1948， FRUS， Vol.3， pp.140-141.1948年9月9日，针对欧洲安全形势、西方国家的应对措施、缔约国相互间安全关系以及北美与大西洋安全协定旨趣这4方面内容，华盛顿大使委员会制定出围绕《北大西洋公约》基本内容纲要的《华盛顿文件》，完全反映了美国在20世纪倡导的集体安全防御模式。(14)Memo by the Participants in the Minutes of the First-Fifth Meeting of the Washington Exploratory Talks (WET) on Security， July 6 to September 9， 1948， FRUS， Vol.3， pp.246-248.同时，大使委员会将北约的期限确定为20年。(15)Minutes of the Eleven Meeting of the WET， January14， 1949， FRUS， Vol.4， pp.33-34.针对上述动态，艾奇逊曾十分感慨地说：“《北大西洋公约》传承了《里约热内卢条约》的精神。”(16)The Senate Committee on Foreign Relations， A Decade of American Foreign Policy， Basic Documents， 1941-1949， New York: Greenwood Press， 1968， p.1333.
怎样使美国顺利地加入跨大西洋联合防务体系，成为艾奇逊自1949年初执掌国务院后的首个高难度课题。1949年1月至4月，美国国务院与西欧多国外长又举行了总共8轮政治会谈。首先需要解决的是公约文本与《联合国宪章》的兼容性这个难题。法国大使亨利·博内(Henry Bonnet)认为北约组织只需在采取“强制军事措施”时向联合国安理会报备即可。英国驻美大使奥利弗·法兰克斯(Oliver Franks)却认为北约条款必须对区域性组织解决内部纠纷和实施外部防御予以明确区分，使北约组织具有法律效力。艾奇逊指出：“由于《北大西洋公约》的区域性特点，其战略目标不可能和《联合国宪章》完全吻合。应该对《联合国宪章》第53款所谓‘区域组织执行行动’和第51款‘联合防御行动’进行合理区分，前者代表区域性组织开展不一定以防御为目标的军事行动时，需要安理会的授权，而后者则规定单个国家联合抵制外部侵略时不需要安理会授权。北约组织若采取执行行动定会取得安理会的认可，如果需要一致抵抗入侵则无需任何批准，北约未来行动均属于‘联合防御行动’，避免受制于苏联在安理会的否决权。”(17)Minutes of the Sixteenth Meeting of the WET， March 7， 1949， FRUS， Vol.4， pp.169-172.艾奇逊的意见得到了西方各国一致认可，西欧各国随即承诺未来大西洋联盟公约绝不会抵触《联合国宪章》。(18)Minutes of the Eighteenth Meeting of the WET， March 15， 1949， FRUS， Vol.4， pp.218-219.在艾奇逊斡旋之下，《北大西洋公约》深深打上了美国安全战略观的烙印，完全体现了大西洋主义的战略旨趣——冷战思维指导下的区域性安全联合设计。
其次，大西洋联盟若要步入正常的轨道，初始加盟国的资格认定便成为谈判更为关键的一环。除《布鲁塞尔条约》缔约国以及美国和加拿大是北约创始国外，艾奇逊更倾向于将联盟范围向欧洲北部而非南地中海侧翼区域延伸，从而消弭北欧国家订立《斯堪的纳维亚中立条约》的可能性，为美国组建反苏同盟积累地缘资本。(19)MacMahon， Dean Acheson and the Creation of an American World Order， p.77.与此同时，虽然意大利是典型的地中海国家，其入盟意愿却十分强烈。而且意大利位于西欧防线南翼，战略价值不言而喻。(20)E. Smith Timothy， The United States， Italy and NATO， 1947-1952， New York: St. Martin"s Press， 1991， p.90.这就意味着北约要突破大西洋条约所设定的地理界限。但欧美就北约初始加盟国资格认定存在认知差异。英国虽然认可地中海地区对大西洋防御的重要意义，但是对意大利加入北约持保留态度。一方面，意大利入盟会冲淡北约的地缘共性；
另一方面，这一前轴心国成员会对其他缔约国构成军事压迫。(21)William Park， Defending the West：A History of NATO， Brighton: Wheatsheaf Books， 1986， p.9.出于坚决抵制德国的目的，法国则认为地中海地区对于大西洋防御的重要性大于北欧国家，坚持将地中海沿岸国家纳入大西洋联盟的范畴。
北约加盟国资格问题很快发酵。1949年2月中旬，法国大使博内提出，倘若挪威加入，那么联盟亦应该接受意大利乃至法国的北非属地阿尔及利亚。由于战后欧洲一体化进程对美国的战略意义凸显，法国必将扮演关键角色，艾奇逊认为美国应该理解法国的安全忧虑，因此建议杜鲁门接受意大利缔约。(22)Memo of Conversation between Truman and Acheson， February 28， 1949， FRUS， Vol.4， p.125.在2月28日举行的总统办公室会议中，参议院外交委员会主席汤姆·康纳利(Tom Connally)和前任主席阿瑟·范登堡(Arthur Vandenberg)均表示会积极考虑接纳意大利和阿尔及利亚。(23)Memo of Conversation between Acheson， Connally and Vandenberg， February 28， 1949， January-February 1949 Folder， Box 65， Dean Acheson Papers， Harry S. Truman Library (TL)， Independence， Missouri.艾奇逊此举是出于三方面的考虑：其一，借此可以加强意大利同西欧各国的关系；
其二，意大利所占据的迪里亚斯特地区能向南斯拉夫施压；
其三，地中海国家加入北约，会使西方国家开始考虑对希腊、土耳其乃至伊朗的防御问题，进而展开关于延伸大西洋联盟地域范围的议题。(24)Lawrence S. Kaplan， NATO 1948：The Birth of The Transatlantic Alliance， Lanham: Rowman & Littlefield， 2007， pp.212-213.
获得政府首脑支持后，1949年3月1日举行的第14轮华盛顿大使会谈取得实质性进展。艾奇逊透露国会议员们正在以开放的视角考察将法属阿尔及利亚纳入北约的意义，恳请与会国大使同意接纳挪威作为大西洋联盟正式成员。(25)Minutes of Fourteenth Meeting of the WET on Security， March 1， 1949， FRUS， Vol.4， pp.126-135.法国表示不再反对北欧国家加入北约，英国随即声明认可意大利缔约。(26)Crosthwaite to Mallet and Shuckburgh， March 1， 1949， FO371/7929， PRO， Quoted in Kaplan， NATO 1948， p.212.3月2日，艾奇逊再次向杜鲁门游说：“(美国)政府应该尽量接纳意大利入盟。如若不然，大国间的裂痕会让西方联盟的未来蒙上阴影。”(27)Acheson Memo of Discussion with Truman， March 2， 1949， FRUS， Vol.4， pp.141-142; Memo of Discussion with the President， Records Group 59：Records of Undersecretary of Dean Acheson (RG59)， Entry: 1189， Box 8， Folder: Secretary"s Memos， March-May， 1949， National Archives II， College Park， Maryland.最终，杜鲁门、康纳利和范登堡纷纷支持意大利缔约。《北大西洋公约》各条款以及意大利的入盟很快取得了参议院外交委员会的认可。(28)Memo of Telephone Conversation of Acheson and Connally， RG59， Entry: 1189， Box 8， Folder: Secretary"s Memos， March-May 1949， National Archives II; Memo of Conversation with Senator Connally， March 4， 1949， March Folder， Box 65， Acheson Paper， TL.因应大西洋联盟地理界限扩张之趋势，对于地处西半球防御中心地带的冰岛，占据世界第一大岛格陵兰的丹麦，以及控制重要海上枢纽阿留申群岛的葡萄牙，在分别与上述三国外长达成一致后，艾奇逊将他们全数拉入北约初始加盟国的阵营中。(29)Memo of Conversation: North Atlantic Treaty， March 14， 1949， RG59， Entry: 1189， Box 12， Folder: Secretary"s Memos， March-April， 1949， National Archives II.随着第18轮华盛顿大使会谈举行，主要缔约国就北大西洋公约组织的加盟国问题达成一致，大使委员会工作小组完成了最后的缔约程序。
就北约初始加盟国资格认定这一议题，艾奇逊适时提及参议院外交委员会可能施加的限制，这显然是一技杀招，欧洲国家都不敢冒美国国会否决北约的风险。此后由美、英、法三国主导的近东和德国入盟问题协商亦预设了积极氛围。至此，1949年的谈判使此前所谓华盛顿“试探性谈判”的政治成果和指导方针得以全面落实。首先，联盟内涵的相对“外溢”客观上导致区域周边的战略对手实力削减，进而难以合纵反击；
其次，北约范围的延伸使大西洋联盟之边界对东方呈挤压之势，使得西方在冷战之初便取得地缘战略优势；
再次，加盟国的增加赋予北约威慑态势来确保跨大西洋区域集体安全。(30)Bruce W. Jentleson， American Foreign Policy：The Dynamics of Choice in the 21st Century， New York: W. W. Norton， 2019， p.513.艾奇逊的战略意图在于使未来联盟的涵盖范围继续朝域外纵深，这就为后冷战时代北约扩张埋下了伏笔。
(三)联盟初创：《北大西洋公约》的正式出台与北约早期机构设置
随着美国和欧洲针对《北大西洋公约》各项条款和初始加盟国认定问题达成一致，缔约国际层面的障碍基本消失。然而，缔约仅仅是战后美欧防务合作的开端，围绕北约组织机构的设置问题，以艾奇逊为代表的美国国务院继续和欧洲各国代表展开探讨，使得以西方外长理事会为核心的北约组织初具规模。值得一提的是，艾奇逊将历史经验整合在关于筹建北约的全球广播讲话中，向美国民众详细阐释结盟的必要性、联盟的期限以及结盟的目的等关键问题。他指出“《北大西洋公约》是350年甚至更长历史积累的成果，在此框架下，西欧和北美先连成一体，然后再延伸至整个欧洲大陆。”(31)Acheson Address， “The Meaning of the North Atlantic Pact，” March 18， 1949， Department of State Bulletin， vol.20 (March 27， 1949)， pp.386-388.据此，大西洋联盟的构建基于成员国共同的价值观、历史和传统。
如果说缔结条约赋予了北约理论上的生命力，那么建立相应的组织机构才会给予大西洋联盟现实动力。1949年4月2日，北约各缔约国外长召开缔约前最后一次部长级会议。艾奇逊主张尽快建立北约理事会、防务委员会以及相关的附属机构；
会议还要求各缔约国应确保本国外长和国防部长能够亲力亲为，以使理事会各项工作可以尽快开展。(32)Minutes of a Conference of Foreign Ministers at Washington， April 2， 1949， FRUS， Vol.4， pp.272-274.英法两国外长争论不休的代表委任问题亦因此得以解决。在次日举行的白宫会晤中，艾奇逊对美欧联合理念做出进一步阐释：“(美欧)整体性的联合防御是必然的结论。尽管欧洲复兴计划成功启动，美国国会更希望看到比生产数据更为真实的成果。”(33)Memo of Conversation， North Atlantic Treaty， April 3， 1949， RG59， Entry: 1189， Box 12， Folder: Secretary"s Memos， March-April， 1949， National Archives II.进言之，艾奇逊认为西欧应该进行全新的联合，而美欧联合防务将会进一步推动欧洲联合进程。1949年4月4日，在华盛顿的国务院礼堂，12个初始缔约国的外长们共同签署了《北大西洋公约》。该条约共计14项条款，分别就大西洋联盟的宗旨、集体安全防务体制、成员国资格认定、军事援助义务及工作程序等做了详细说明。(34)《北大西洋公约》具体内容参见The North Atlantic Treaty Organization， Brussels: NATO Information Service， 1984， pp.264-266; 世界知识出版社编：《国际条约集(1948—1949)》，北京：世界知识出版社，1976年，第191-195页。在签约仪式上，艾奇逊谈道：
公约确立一项原则，就是任何国家的安全都不可避免地与盟国联系在一起——我们对于和平共同的渴望同抵抗侵略的强烈决心共存，……这种集体安全的理念是全新的，它会让世界处在紧密的联系和既定的目标中，我们会迈向和平与希望都可以实现的彼岸。(35)Secretary"s Address， April 4， 1949， Folder: Final Singing of North Atlantic Treaty Organization， Box 76， Acheson Papers， TL.
显而易见，艾奇逊一再强调的仍然是，大西洋联盟致力于通过联合行动，维护所有缔约国共同之精神、信仰以及利益。(36)Halifax to Acheson， April 7， 1949， Folder 187， Box 15， reel 10， Acheson Papers， Manuscripts and Archives of Sterling Memorial Library， Yale University， New Haven， Connecticut (Hereafter cited as YUL).在典礼最后的总结性发言中，杜鲁门亦声明：“《北大西洋公约》是一个由多国集团自愿缔结的、旨在尊重彼此的差异、谋求共同的利益，进而走向终极和平、完全自愿的共同防御协议。”(37)Truman Address， April 4， 1949， Department of State Bulletin， vol.20， no.511 (April 17， 1949)， pp.481-482.美国总统与国务卿都在极力渲染北大西洋公约的和平以及防御性质，为其合法性确立理论基础。
紧接着，在1949年9月下旬举行的华盛顿外长会议中，“公约”正式升级为“组织”。北大西洋理事会(North Atlantic Council)、防务委员会(Defense Committee)、军事委员会(Military Committee)宣告成立，艾奇逊当选为北大西洋理事会第1任轮值主席，负责构建基本政治与军事组织架构。(38)Report of the Working Group on Organization to North Atlantic Council， September 17， 1949， FRUS， Vol.4， pp.330-337.为了使美国的军事决策避免受到小国的干扰，艾奇逊坚持设立由美、英、法三国代表组成的军事决策机构——常设小组(Standing Group)，直接隶属于军事委员会，负责协调大西洋联盟总体军事战略，美国则借机直接控制了军事委员会。至此，北大西洋公约组织的政治与军事指挥框架逐渐成形。大西洋联盟采取政府间合作模式，这种模式与实施国际行为的传统组织类似，下属的部处和委员会分别产生，由各国政府分配的代表来运转，并且直接向理事会提出报告。(39)The North Atlantic Treaty Organization， Facts and Figures， Brussels: NATO Information Service， 1989， p.19.然而，这样的政治模式非常松散，行政效率低下，并不容易形成某种统一的外交与安全政策。
最终，《北大西洋公约》的签署构建起大西洋联盟的最初模型，谈判的第一个层次告一段落。国际层面的谈判涉及双层博弈的核心概念“获胜集合”(win-set)。“获胜集合”即当谈判者在国际层面达成的协议进入国家层面进行批准表决时，对该协议持认可态度的选民集合。任何成功的协议必须在每个缔约方国家层面获胜集合的范围内，只有在各缔约方的获胜集合重合的情况下，国家间的协议才可能达成，并且各缔约方的获胜集合范围越大，它们越可能重合。北约的成立实际上是欧洲国家邀请美国组建跨大西洋联合防务，要求美国为西欧的安全提供军事保障，因此，相比欧洲各国，美国国内的获胜集合是有限的。而国家层面的获胜集合的相对规模会影响从国际谈判中所得到的共同收益的分配。谈判者在国家层面的获胜集合越大，则越会受到国际层面上其他谈判者的挑战。与之相反，谈判者在国家层面的弱势却可能在国际层面上具备优势。进言之，首先，艾奇逊凭借美国国会出现的反对声音，利用自身有限的获胜集合，数次迫使欧洲方面做出让步。欧洲各国外长无法承受美国国会否决北约这一巨大风险而不得不妥协。其次，首席谈判代表在国内的地位和声望，与协议能否在国际层面顺利通过密切相关。因为一方派出受欢迎的谈判代表便能扩大其获胜集合，客观上提高了另一方的谈判地位。这也就是为何欧洲外长们都十分关注艾奇逊的态度，后者在北约相关议题中确实进行了至关重要的斡旋。由此可知，一方面，美欧双方从互相试探，彼此怀疑到理智妥协，大西洋主义因而彻底成为战后美欧双方的共识；
另一方面，大西洋联盟的创立基本上遵循了美国的理念。
《北大西洋公约》缔结伊始，北约组织的初期建构还存在一定的不确定性，尚处在“试运行”阶段，美国国会对美欧联合防务还抱持一种观望和试探的态度。怎样冲破美国国内宪政制度、立法程序的层层关隘，又是艾奇逊在国家层面的较量中必须攻克的难题。
(一)院内较量：艾奇逊与凯南的论战
围绕缔结《北大西洋公约》的问题，美国国家层面的博弈主要体现在国务院内部的分歧以及国务院与国会的纷争。针对构建北大西洋联合防务体系的问题，国务院率先提出质疑的是首任政策计划署主任乔治·凯南(George Kennan)，虽然都认同战后美国外交战略的“欧洲优先”原则，艾奇逊与凯南在遏制政策核心理念上却存在重大差异。
战后伊始，为了与苏联进行地缘政治博弈，作为美国外交政策的主要策划者，艾奇逊大力支持对苏联展开意识形态斗争。就战后美国的外交大战略而言，可以说与1947年凯南提出的“遏制战略”之基本精神背道而驰，凯南一再强调，美国完全可以耐心等待苏联的自我毁灭，最佳的冷战战略就是避免卷入对外战争和与超级大国的正面冲突。然而，美国随后的所作所为却恰恰相反。这就是北约组织缘何在冷战之初冲破国会阻挠而得以成立，并依然存在于今的深意。1940年代末，捷克斯洛伐克事件和柏林危机相继爆发，为欧美军事联合观念在美国获得广泛支持提供了心理基础。美国公众逐渐认识到苏联威胁从“政治”转向“军事”层面，而西欧军事联盟反映了西欧国家“自强自立”的信心在增强，一个对抗苏联的“第三极力量”正在形成，美国应该欢迎。(40)“Washington Explanatory Conversations on Security，” Sept. 9， 1948， FRUS， Vol.3， pp.237-248.但是，就美欧军事联盟这一议题依然存在争论：美国在未来是否可以主导“联盟”？是否需要向欧洲增派驻军？国会是否会反对因对外军事援助的增加而无限追加国防预算？构建军事联盟是否会延缓西欧的经济恢复？此外，如果将来联盟扩大，二战战败国及其仆从国是否可以加入等等。(41)张曙光：《美国遏制战略与冷战起源再探》，第88页。
1948年4月到11月，凯南通过拟定国务院“特殊报告”及公开演讲等方式，列举了自己反对美欧结盟的原因。其中凸显了其理性的现实主义思维，即遏制政策应坚持“特殊主义原则”。美国应该对苏联的威胁秉持客观认知，看到苏联实力的局限性，对其展开以政治手段为主的有限遏制，而对欧洲推行以经济手段为主、有重点的扶植政策。(42)Considerations Affecting the Conclusion of North Atlantic Security Pact， Nov. 23， 1948， FRUS， Vol.3， pp.285-287.但由于华盛顿对《北大西洋公约》势在必得，凯南转而主张建立一个“三层结构、层层递进”的联盟体制。第一层由拥有完全投票权的成员国组成，包括美国、加拿大及西方联盟成员；
第二层由所谓“联系国家”组成，即由美国提供安全保障，以换取在其国内建立军事基地的国家组成，比如挪威和葡萄牙；
最后一层由附属国组成，即一些地理位置不属于北大西洋但具有重大安全意义的国家，比如意大利。(43)Douglas Stuart， “NATO"s Anglosphere Option-Closing the Distance between Wars and Venus，” International Journal， vol.60， no.1 (2005)， p.173.据此，凯南希望美国尽量减少军事义务，保持行动自由。但是，欧洲国家认为凯南的建议明显带有一种居高临下的大国色彩，美国单方面拟定防御框架的意图暗含侵犯别国主权的意味。(44)Douglas Stuart and William Tow， The Limits of Alliance：NATO Out-of-Area Disputes since 1949， Baltimore: The Johns Hopkins University Press， 1990， p.32.随着艾奇逊入主国务院，相较凯南倡导的“重点遏制”，艾奇逊的“全面遏制”理念则后发制人。
依据冷战初期的国际形势，美国政府实施以“军事遏制苏联”为核心的大战略可谓蓄势待发。那么，如何实施这一战略，艾奇逊认为，首先，美国的“有限资源”必须要按照“欧洲优先”的原则进行配置；
其次，美国应该通过缔造“国际性联盟”来保障欧洲经济和政治秩序稳定；
再次，美国通过经济援助扶植欧洲明显分量不足，有必要建立一个以美国为主导的美欧政治军事联盟，对苏联进行全方位的遏制。(45)张曙光：《美国遏制战略与冷战起源再探》，第90页。所以，大西洋联盟会使欧洲逐渐形成“苏联出去、美国进来、德国下去”的战略态势，西德将被重新纳入西方而成为反苏前沿阵地。一方面，由于对苏联威胁的过度认知，美国认为加入跨大西洋安全联盟是必要的；
另一方面，一个由美国主导的联盟，可以使联邦德国对欧洲安全做出一定的贡献，在政治上又可以为德国人及欧洲盟友所接受。(46)Robert E. Osgood， American and European Approaches to East-West Relations， Occasional Papers in International Affairs， Washington， D.C.: John Hopkins Foreign Policy Institute， 1982， p.1.1949年1月26日，国务卿艾奇逊在国务院召开新闻发布会，极力渲染《北大西洋公约》的精神内涵与美国国家利益的一致性：
我们的国家安全与北大西洋地区的形势息息相关，这一区域的民族有着共同的祖先和文明，……通过缔造联合组织来维护自身的和平、安全和共同利益，我们相信普遍性的原则以及共同的遗产会得到维护和传承，而北大西洋国家的共同繁荣也会提前到来。(47)Department of State for the Press， Jan. 26， 1949， January-June 1949 Folder， Box 72， Acheson Papers， TL.
战后美苏两极对峙的特殊情境使得杜鲁门政府愈发强化其全面遏制思维，艾奇逊的理念必然占据上风。除了得到来自国务院内部的大部分赞成票，甚至素来强硬的时任国防部长路易斯·约翰逊(Louis Johnson)都对北大西洋联合防务的议题表现得相当积极。约翰逊认为：“一旦美国能够主导未来的大西洋联盟，便可以促进欧洲加强自身防御建设，从而使美国减少国防支出成为可能。”(48)“Secretary of Defense Stated in a Speech before the National War College on June 21， 1949，” from the Secretary of State to the Embassy in France， July 8， 1949， FRUS， Vol.3， p.308.约翰·加迪斯指出：“当时美国军政双方能够罕见达成一致的根本原因在于，艾奇逊承诺即使美国加入大西洋联盟，也只是为其提供以武器装备、军事物资为主的军事援助，并非增加美国在欧洲的驻军。”(49)约翰·加迪斯：《长和平：冷战史考察》，潘亚玲译，上海：上海世纪出版社，2008年，第73页。诚然，艾奇逊的所谓“妥协”，不过是国务院争取五角大楼支持的权宜之计，美国日后增加欧洲驻军数量是必然趋势，国务卿实质上是先期利用军方的支持压倒国务院内部的反对声音。
至此，国务卿与政策计划署主任的论战以前者的完胜告终。具体而论，首先，凯南一贯对美国军事威慑苏联的战略十分反感，认为遏制的重点是软化政策与和平演变。艾奇逊则反对凯南所谓“苏联对欧洲不具备实质军事威胁”的看法，认为凯南“从来没有理解权力关系的现实因素，只是采取一种相对神秘主义的态度”。(50)Dean Acheson， Reply to Kennan， Press Release， January 11， 1958， Folder 193， Box 15， reel 10， Acheson Papers， YUL.其次，艾奇逊坚信，美国的现实目标就是使苏联确信，美国会秉持“一国即全部，一发动全身”的集体安全原则，介入任何针对西欧的军事行动；
未来北约防御部队能够维持美苏军事力量的平衡，降低核战争的风险；
苏联最终会确认美国和西欧的密切联系，放弃入侵欧洲的图谋。再次，就美苏意识形态斗争愈演愈烈的战后初期形势而言，艾奇逊的观点恰好迎合了杜鲁门一贯的普遍主义思维，即将美苏斗争扩展至政治、经济、文化乃至军事等任意领域，因而必然获得美国政府的青睐。
(二)顶尖交锋：参议院领袖对北约条款的质疑与妥协
相比罗斯福，杜鲁门对于国务院在外交事务中的作用颇为重视，同时十分倚重国会不同派别对政府外交理念的支持，所谓“府院结合，两党一致”。正因如此，《北大西洋公约》必然在国会掀起风波。其一，参议院外交委员会领袖范登堡及现任主席康纳利一度都对北约的合法性表示怀疑；
其二，国会左右两个派别对北大西洋联合防务存在不同反应。艾奇逊领衔的国务院唯有最大限度地平衡国会各个利益集团的政治诉求。
必须指出，由于此前负责北约事务的代理国务卿罗伯特·洛维特(Robert Lovett)并未就1948年《华盛顿文件》的具体内容同参议院外交委员会进行有效沟通，因而很多议员认定《北大西洋公约》第5款僭越了国会的宣战权。急于确立自己政治地位的新任外交委员会主席康纳利，试图对第5款进行修改，如删除“即刻进行军事行动”，不使用“必要、必然”等词汇，甚至要用“各缔约国同意对于欧洲或北美之一个或数个缔约国之武装攻击，应视为对‘全体成员和平之威胁’，取代原来的应视为对‘缔约国全体之攻击’”。(51)Escott Reid， Time of Fear and Hope：The Making of the North Atlantic Treaty， 1947-1949， Toronto: McClelland and Stewart， 1977， p.148.然而，“一国即全部，全部即一国”是美欧联合防务的宗旨，必须取得美国政界共识。在1949年2月8日举行的大使委员会讨论中，英国大使法兰克斯便指出：“修改第5款，不仅会对欧洲的公众意见产生消极影响，还会让苏联认为西方根本无意结成联盟。”法国大使博内亦认为第5款并没有任何激进之处。(52)Minutes of the Twelfth Meeting of the WET， Feb. 8， 1949， FRUS， Vol.4， pp.73-76.正因如此，为了说服国会领袖接受《北大西洋公约》，杜鲁门给予艾奇逊一贯的强力支持。早在1月10日的就职演说中杜鲁门就曾强调：“美国要进一步加强北大西洋区域的安全，我希望之后可以向相关国家提供更多的资金援助。”(53)Annual Budget Message to the Congress， January 10， 1949， Public Papers and Addresses of President Harry S. Truman， New York， 1945-1953， Vol.1949， p.46.杜鲁门连任后还马上在布莱尔宫设宴款待康纳利及其妻子，康纳利对《北大西洋公约》的抵触态度逐渐转变。2月中旬，艾奇逊借机向康纳利和范登堡解释说：“公约最大的目的在于威慑苏联，如若不然，法国未必能接受盟国取消对德国的直接控制和和削减驻德盟军。”(54)Memo of Conversation， by Secretary of State， Feb. 14， 1949， FRUS， Vol.4， p.109.很快，参议院外交委员会对第5款予以认可，最终将其确定为：
各缔约国同意对于欧洲或北美之一个或数个缔约国之武装攻击，应视为对缔约国全体之攻击。因此，缔约国同意如此种武装攻击发生，每一缔约国按照联合国宪章第五十一条所承认之单独或集体自卫权利之行使，应单独并会同其他缔约国采取视为必要之行动，包括武力之使用，协助被攻击之一国或数国以恢复并维持北大西洋区域之安全。(55)世界知识出版社编：《国际条约集(1948—1949)》，第195页。
由上可知，第5款的最终版本几乎未对华盛顿会议的结果做出实质性修改，只是遵循范登堡的建议，将“军事或其他行动”改为“视为必要之行动”，以此体现缔约国自主权。(56)Memo of Conversation， by Secretary of State， Feb. 17， 1949， FRUS， Vol.4， p.117.可以见得，艾奇逊深谙绝不能重蹈当年威尔逊总统的覆辙，否则，《北大西洋公约》便有遭受否决之危险。1949年2月19日，艾奇逊在参议院外交委员会会议上公开表示：“当盟国遭到侵略时，美国并不负担自动动用武装部队的义务，但是亦不会排除实施军事援助。即便第5款对缔造大西洋联盟意义非凡，所有的缔约国亦必须对第3款予以充分理解。”(57)Harold Callender， “Europe Sees Spector of US Isolation; American Hesitancy to Give Specific Military Guarantee Recalls 1939，” The New York Times， February 20， 1949， p.5.而第3款着重强调“缔约国必须个别或集体以不断的而有效的自助及互助方法，维持并发展其单独及集体抵抗武装攻击之能力”。(58)世界知识出版社编：《国际条约集(1948—1949)》，第195页。艾奇逊同时十分重视对条约理论基础的阐释，他在3月初的国务院新闻发布会中进一步指出：
《北大西洋公约》与之前的“第239号决议案”(《范登堡决议案》)不谋而合。其一，美国应该加入区域性抑或其他合作性组织，秉持自助和共同防御的理念来保护美国的国家安全。其二，美国应该明确，一旦危害国家安全的袭击发生，应该立即行使单独和联合的防御权力。这些防御行为都会符合《联合国宪章》的规定。(59)Memorandum of the Press and Radio News Conference， March 9， 1949， January-June 1949 Folder， Box 72， Acheson Papers， TL.
至此，获得两位国会领袖认可之后，《北大西洋公约》在国会通过的第一个“障碍”被排除。然而，面对共和党历来占据优势的美国国会参众两院，国务卿的主张仍需获得更多议员的赞同。
(三)力排众议：《北大西洋公约》终获国会认可
1949年4月到7月，美国参议院外交委员会就国会是否批准《北大西洋公约》举行公开听证会。长期以来，利益集团的分割使美国国会派别林立。一部分批评反映了和平主义、进步主义以及自由主义的声音，其中的代表人物是来自阿肯色州的民主党参议员威廉·富布莱特(William Fulbright)、著名公共知识分子沃尔特·李普曼(Walter Lippmann)，以及前副总统亨利·华莱士(Henry Wallace)。和平主义者认为：“北约条款完全是对联合国宪章的忤逆，构建军事联盟将会损害联合国的声誉；
其同时是对苏联的无端挑衅并逼迫(美国)走向战争，联盟所能维持的均势只是暂时的，隐约的不安和危险的扩军最终将其摧毁。”(60)U.S. Congress， Senate Committee on Foreign Relations， the North Atlantic Treaty Hearings， on Executive L， 81 Cog.， 1st sess.， April 27-May 18， 1949， vol.3， Washington D.C.: U.S. Government Print Office， 1949， p.1007.富布莱特也坚持否定大西洋联盟对欧洲政治和经济联合的价值。(61)Kaplan， NATO 1948， p.202.以李普曼为代表的进步主义者则认为：“美国加入北约，就会和欧洲国家纠缠在一起，一群羸弱且暧昧的盟国根本一无是处。”(62)Ronald Steel， Walter Lippmann and the American Century， Boston: Little， Brown， 1980， pp.458-459.自由主义者也对《北大西洋公约》心存芥蒂，华莱士更将《北大西洋公约》看成是对富兰克林·罗斯福总统自由世界梦想的背叛。(63)U.S. Congress， Senate Committee on Foreign Relations， the North Atlantic Treaty Hearings， on Executive L， 81 Cog.， 1st sess.， April 27-May 18， 1949， vol.2， p.419.概言之，上述批评意见对北约所涵盖的“军事遏制苏联”这一主旨，以及美国遏制政策逐渐军事化、全面化的发展方向颇为不满。
另一部分批评来自代表扩张主义、孤立主义以及保守主义的国会势力，并在实际上对以“大西洋主义”为核心的美国对欧政策构成最大威胁，他们以俄亥俄州的老牌参议员罗伯特·塔夫脱(Robert Taft)、犹他州的阿瑟·瓦特金斯(Arthur Watkins)以及密苏里州的弗雷斯特·唐奈(Forrest Donnell)为代表。扩张主义者对大西洋联盟做了夸张的延伸，要求在太平洋地区也建立一个完全以美国为轴心，挟两洋之势的全球安全体系，从而取代联合国。孤立主义者则认为：“美国若完全放弃不结盟的承诺，行动自由将不复存在甚至走向灭亡。”(64)U.S. Congress， Senate Committee on Foreign Relations， the North Atlantic Treaty Hearings， on Executive L， 81 Cog.， 1st sess.， April 27-May 18， 1949， vol.3， pp.1024-1025， 853.极端孤立主义者更将北约看作是一个圈套，认为西欧国家的目标是引诱美国与之结盟，从而承担保护欧洲的责任。唐奈甚至认为：“北约相关谈判是艾奇逊本人对欧洲被入侵国做出的未经国会授权的道德承诺。”(65)Kaplan， NATO 1948， p.197.上述看法完全针对战后美欧跨大西洋联合的深刻动机，试图通过排斥欧洲对美国的战略价值来抵消构建北约的意义。
针对种种非议，艾奇逊在听证会中竭力强调《北大西洋公约》的防御性质，避而不谈其军事政治联盟特征。范登堡和康纳利则一再提及北约各项条款的合法性问题，比如“条约是否并不针对任何国家，除非该国对他国实施武力入侵；
是否一直遵守《联合国宪章》的相关规定”这两个基本点。艾奇逊表示：“公约一旦生效，这些原则将会不断得到认证。此后公约(组织)每接纳一个新成员，美国便会与该国缔结额外条约。在美国政府同意接受该成员之前，一定要先获得参议院的批准。”(66)Arthur H. Vandenberg Jr.， ed.， The Private Papers of Senator Vandenberg， Boston: Houghton Mifflin Company， 1952， pp.482-483.显而易见，因为前期已经对《北大西洋公约》予以认可，两位参议院领袖实际上是借机让艾奇逊系统阐释北约各项条款与美国国家安全利益的一致性，使国会议员对《北大西洋公约》的合理性产生更为深刻的认识。但是，反对者依旧没有放弃阻挠。瓦特金斯和唐奈两位参议员几乎同时质疑道：“如果按照第5款的相关规定，(美国)是不是将(第三国)针对北欧国家发动的进攻等同于对纽约的攻击呢？”(67)U.S. Congress， Senate Committee on Foreign Relations， the North Atlantic Treaty Hearings， on Executive L， 81 Cog.， 1st sess.， April 27-May 18， 1949， vol.1， pp.80-87.孤立主义的代表人物塔夫脱的修正案继而指出：“相比起建立一个多边性质的安全联盟，不如美国单方面向欧洲国家提供保护，在欧洲推行‘门罗主义’。”(68)Congressional Record， 81 Cong.， 1 sess.， 11 July 1949， p.9206， https:∥www.govinfo.gov/content/pkg/GPO-CRECB-1949-pt7/pdf/GPO-CRECB-1949-pt7-9-1.pdf.
如果美国无法扭转西方在欧洲前沿的军事弱势，那么西欧复兴只是天方夜谭。正因如此，艾奇逊反复对国会声明：“只有美国可以复兴西欧。虽然北约的主要功用在于军事威慑，欧洲人却会因此不遗余力地推动经济重建。”(69)Memo of Conversation: North Atlantic Treaty， April， 1， 1949， RG 59， Entry: 1189， Box 12， Folder: Secretary"s Memos， March-April， 1949， National Archives II.与此同时，由于《北大西洋公约》与共和党领袖范登堡力推的欧洲复兴计划相互衔接，因为害怕受到波及，在艾奇逊的游说下，范登堡也开始驳斥各种“北约修正案”。(70)Memorandum of Telephone Conversation with Senator Tom Connally and Arthur Vandenberg， June 24， 1949， May-June Folder， Box 65， Acheson Paper， TL.1949年7月16日，范登堡在参议院发表讲话，他将《北大西洋公约》看作是“对《联合国宪章》的必要补充，是西欧恢复活力和信心的关键环节，是和平的福音，是信仰的延续”。(71)Vandenberg Jr.， ed.， The Private Papers of Senator Vandenberg， pp.497-498.范登堡凭借其在美国政坛的影响力赢得了大部分反对派的支持。更为关键的是，早前以艾奇逊为首的西方阵营在巴黎外长会议中相对于苏联的强势表现赢得了国会认可。(72)巴黎会议于1949年5-6月举行，会议中艾奇逊与英法等西方外长就德国分裂为东西两部分基本达成一致，奥地利问题得以成功解决，苏联所倡导的两德统一以及德国中立化未被西方国家采纳。最终，1949年7月21日，美国参议院以85∶13的绝对优势通过了《北大西洋公约》，7月25日，杜鲁门总统签署法案，公约正式生效。随着10月6日《共同防御援助法案》正式出台，美国正`式开启了对欧洲的军事援助。
《北大西洋公约》获得国会批准，标志着艾奇逊在国家层面的较量中再度获胜。比较而言，因为决策者关于国际谈判的立场是由其对国内能否批准的衡量而决定的，针对外交协议的双层博弈，国家层面的博弈更为重要。美国三权分立的政治体制，民主、共和两党的政治偏好差异，的确给北约在美国国内的获胜集合施加了较大的限制，增加了领导人不履行承诺的可能性，减少了国际合作的机会。因此，首席谈判代表必须针对不同的议题和利益集团进行协调，采取“议题联系”(Issue Linkage)的方法达成协议。面对国会的刁难，艾奇逊则一直强调北约条款与《美国宪法》以及《联合国宪章》的一致性，甚至将北约与欧洲复兴计划相互关联，促使国会领袖为大西洋联盟发声，这种类型的议题联系策略亦可称之为“协作联系”(Synergistic Linkage)，此举有效地扩展了美国国会中的“获胜集合”。(73)Putnam， “Diplomacy and Domestic Politics，” p.451.具体而言，谈判者可以将旧有的国际议题与新的协议联系起来，把后者是否通过与前者的前途命运关联起来，同时尽可能地标榜新协议与国际国内立法准则的一致性。如此一来，新协议在国内的获胜集合就会被放大，这也正是艾奇逊在国家层面博弈中所采取的策略。
冷战史作为一个长时段整体性的研究范畴，北大西洋公约组织的历史沿革可谓其中的重要一环。第二次世界大战结束伊始，当美国发现自己与苏联在对战后世界格局的设想与规划等重大问题上逐渐难以取得共识，乃至苏联在欧洲腹地的军事存在感愈发强势之后，杜鲁门政府最终选择构建美欧跨大西洋军事联盟，作为遏阻苏联权势扩张的应对之策。而矢志秉持跨大西洋视野的国务卿艾奇逊，毫无疑问是这一大战略的首席推手。那么，美国政府的这一举措是否顺应了战后国际形势的演变，艾奇逊和杜鲁门此番违背美国外交传统的突破性操作又为之后的美欧关系留下了怎样的经验与遗产？
抛开北约奉行霸权主义、利己主义和强权政治，以及由此产生的一些消极影响，大西洋联盟的存续确实有许多令人深思之处。战后的跨大西洋关系呈现出如下特点：在以北大西洋公约组织为现实依托的大西洋联盟中，美国是主要参与者和主导者；
而在之后的欧洲一体化进程中，美国又是助推者和战略支柱。欧洲因此逐渐摆脱困扰其长达几个世纪的政治与安全困局，从最初“拉住美国，压住德国，挡住俄国”的战略尝试，到最终建立起全新的欧洲安全秩序。战后美国对苏联实行的全面遏制，在很大层面上导致其外交政策目标的盲目和泛化。在冷战思维潜移默化的引导下，以艾奇逊为代表的美国政府决策层坚持以美欧联合理念来主导外交模式：一方面积极在欧洲乃至整个西方缔造新均势，另一方面借助西欧的力量来遏制苏联。如果说，为了实现战后复兴，西欧国家的确有责任最大限度利用美国的综合实力，那么，关键问题就是美欧双方如何能达成共识性的集体安全理念。战后初期大西洋主义的起势，为这一战略课题提供了应对之道。
本文将《北大西洋公约》缔结历程中的一系列动态政治博弈，建构为一种相对静态的“双层分析系统”。艾奇逊比较成功地利用了国际层面取得的突破，以及战后美国政坛的“两党一致”理念，最终使美国国内就北约问题的“获胜集合”最大化。杜鲁门就曾提及，“没有艾奇逊，根本不会有北大西洋公约组织”。(74)《杜鲁门回忆录》下卷，李石译，北京：东方出版社，2006年，第317页。概言之，战后美国对欧政策的最大转型在于缔结西方军事联盟，这一新的政策涵盖安全与经济两个目标：美国通过大西洋联盟为西欧的安全承担主要责任，维持欧洲的稳定局势。同时，通过支持一体化而避免西欧退回民族国家争霸状态，美国在欧洲的战略利益因此得以放大。作为战后初期美国对欧政策的主要制定者，艾奇逊所秉持的跨大西洋视野——标榜美欧战略性多维度联合——开启了对美国外交的主导历程，亦成为北大西洋公约组织存续至今的真正动因。
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