□张晓琳 高 山
[内容提要]党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，为我国解决“三农”问题、促进农村经济社会发展提供了重要支撑。农村经济的发展，离不开农村金融这一核心力量的推动与支持，金融支持也是推动并保证乡村振兴顺利完成的重要因素。当前我国农村金融供给仍存在诸多问题，制约了农村经济社会的发展。基于对我国农村金融组织体系及其供给主体现状的分析，从金融制度、金融市场以及政府政策三个方面对农村金融供给问题存在的原因进行了深入剖析，发现农村金融制度不完善、信息不对称导致农村信贷的金融抑制、农村金融需求主体资质差且信贷风险高及政府金融扶持政策稳定性差等是导致农村金融供给问题的根源所在。据此，文章从改革传统农村金融制度，完善以合作金融为基础的正规农村金融体系，支持发展新型农村金融机构，促进民间金融的规范化和合法化以及建立健全农业保险体系和农村社会保障体系等方面提出了针对性政策建议。
作为存在明显二元经济结构的发展中国家，“三农”问题不仅是困扰我国现代化进程的重要因素(刘晓东、陈江，2020)[1]，也是制约我国全面建设社会主义现代化强国的重大问题。党的十九大提出的“乡村振兴战略”对于解决“三农”问题、促进农村经济社会发展具有重要意义，而乡村振兴战略的顺利实施离不开农村金融的支持，并且农村经济发展的核心是农村金融。自改革开放以来，我国农村金融体制也经历了一次次重大的改革，每次改革的根本目的都是为了增强农村金融对农村经济的促进作用，但由于受制于多种因素，在农村经济发展中农村金融依然处于最薄弱环节，很大程度上与国家宏观经济发展方向不同步。面对乡村振兴的背景以及农村经济的“新常态”，“三农”在金融需求方面的新要求对农村金融提出了新的挑战。对于农村经济社会发展中强烈的资金需求，目前现有的农村金融供给体系难以满足，农村金融供给方面仍存在主体缺位、错位，信贷结构不平衡、各类金融协作效果差，局部供求矛盾、有效供给不足等一系列亟待解决的问题。因此，改善当前农村金融供给问题，保证金融资源在城乡之间得到合理、有效的配置显得尤为重要。
(一)我国农村金融体系发展简况
一定时期内，农村金融市场所获得的农村金融服务及农村金融机构的数量可统称为农村金融供给(穆瑞琪，2021)[2]。而农村金融体系是为农村金融服务的一切金融机构和金融活动的统称，是决定农村金融供给的关键性因素(林宏程，2010)[3]。我国农村金融体系历经三十多年的建设和革新发展已逐步形成了“二元金融”并存的多层次金融体系，即：正规金融为主导，非正规金融为重要补充，两者互补、竞争的格局。其中，农村正规金融组织主要包括：中国农业发展银行、中国农业银行、中国邮政储蓄银行、农村合作金融机构和其他正规农村金融组织，非正规金融组织主要包括：民间自由借贷、企业民间集资、民间合会以及非政府小额贷款组织。从功能视角来看，我国的农村金融体系可划分为四类，即：商业性金融体系、合作性金融体系、政策性金融体系以及民间性金融体系(顾海峰、蔡四平，2013)[4]。我国现行的农村金融体系看似比较完善，但在实际的实践中“三农”的金融服务需求并没有很好地被满足，因而也没能实现农村金融资源的合理、有效或高效配置。当前我国农村金融体系仍存在农村金融机构存在矛盾、区域规模失衡、资金供给短缺等金融组织体系不合理问题以及金融风险防控体制不完善等问题(高晨，2020)[5]。
此外，金融体系内部组织机构的分散性是制约我国农村金融更好地服务于“三农”的一大问题。长期以来，我国农村金融组织体系内的农信社、新型农村金融机构、邮政储蓄银行、农业保险公司以及民间金融等金融机构都属于分散经营，缺乏彼此之间的相互联系，这与农村金融组织体系的均衡应建立在其内部协调发展的基础之上相违背，而且大多数金融机构均把其业务重心放在吸引储蓄方面，业务范围主要集中于存款业务、信托、担保及抵押等，发展速度较为缓慢。尤其在农村金融组织体系内部，一直存在农村中低收入群体的金融需求被忽视的问题，农村金融机构缺乏为农村中低收入群体服务的动力。
(二)农村金融供给概述——基于供给主体视角
1.农业发展银行支农范围小、作用甚微
国家和政府是政策性金融的资金供给主体，因此，政策性金融不仅具有其他金融主体所拥有的融资性和有偿性特征，还具有政策性和优惠性这两个重要特征。目前，中国农业发展银行、进出口银行和国家开发银行是我国主要的三家政策性金融机构。其中，农业发展银行作为农村金融的供给主体之一，主要担任着农村政策性银行的角色，而且是我国唯一的涉农政策性银行，具有补充和引导功能，承担着支农、惠农和服务于农的职能。但是发展至今，农业发展银行的支农范围较小，仅涉及粮棉油收购各项业务，贷款业务单一，并且只针对大型农业企业开展服务，农村小、微生产企业和个体农户很难得到农业发展银行的金融支持。总之，农业发展银行对“三农”的扶持主要集中于宏观及中观层面，对微观层面的金融供给较少。
2.农业银行逐步商业化：减少农村金融供给
在我国的经济转型初期，农业银行可以说是农民心中真正意义上的“农业”银行，作为农村金融市场的主角，对我国农村经济社会的发展起到了很大的推动作用。20世纪80年代，农业银行开始进行商业化改革，而且，自20世纪90年代以来，受国家干预的影响、出于自身资金安全和控制风险以及可持续发展的考虑，又进一步明确了以盈利为目的的经营目标，县级及县级以下的农业银行开始撤离或合并，并且提高了信贷准入门槛，这直接减少了其对农村地区的金融供给，支农力度减弱。截至2021年末，本外币涉农贷款余额43.21万亿元，但农业银行的涉农贷款余额为6.83万亿元，仅占我国全部涉农贷款的15.81%，占比较低。此外，目前农业银行所提供的金融产品和服务比较单一，仍是传统老三样，即：存款、贷款和汇款等业务，无法有效满足新形势下的“三农”金融需求。
3.农信社非农化倾向明显
农村信用社作为社区性质的地方性金融机构，一直是农村金融组织体系中的主力军，也是农村金融体系中规模最大的正规军。农信社是服务于“三农”的专门性金融组织，尤其是在国有商业银行从农村地区陆续撤离的背景下，其在农村地区的作用尤为重要。然而，随着金融行业竞争的加剧，农信社的发展也面临瓶颈，为缓解内外部压力，农信社减少了农业贷款和小微企业贷款的额度，将资金用于收益较高、风险较低的城市工商业贷款，资金抽逃现象严重，“非农化”倾向显著，这使得大量农村资金外流用于非农产业，加剧了农村金融供给不足问题。
4.邮政储蓄银行“抽水机”式服务
2019年邮政储蓄银行被列为国有大型商业银行，作为全国性的总分行制银行，具有网点较多、遍布城乡的特点，而且总行调拨资金的范围不仅涵盖全国，还包括城乡之间，这在很大程度上也会造成对经济农村欠发达地区的“抽血”效应(鞠荣华等，2014)[6]。邮政储蓄银行的收入主要来源于将吸收来的存款转存央行以获得利息差额，这在一定程度上决定了邮政储蓄“只存不贷”的特性，而且在信贷方面，邮储将大部分吸收来的资金用于城镇国有企业或国有大项目的金融供给，用于“三农”和小微贷款的资金很少。据统计，邮政储蓄银行每年从农村抽离的资金高达2000亿元，导致大量金融资源从农村流向城市，“偏农、”“离农”日益严峻，成为农村经济的“抽水机”。邮储银行作为正规金融机构在农村地区的认知度是较高的，所以会有大量农村资金流入邮储银行，这在一定程度上造成农村信用社等其他农村金融机构的资金流入量的减少吸收，其他金融机构的作用也被削弱，加剧了农村金融供给的不足。
5.农业保险缺位现象严重
农业生产具有地域性、周期性和季节性的特征，而且农业生产的投入高、收益低，具有高风险性，这决定了农业保险的高风险、高赔付、高成本及不可预测性等特征，鉴于此，大多数保险公司都不愿开展农保业务，一方面预期收益低，难以调动从业者的积极性，另一方面与保险业追求利润最大化的经营原则相悖。一些提供农业保险的公司出于自身利益或长期收益的考虑，通过进行结构调整，涉农险种、从业人员、机构都不断减少、萎缩，所提供的保险产品结构单一，无法为“三农”经济发展提供有效的风险担保机制。此外，农业保险的市场供给主体较少，同时农业保险法律空缺，这在很大程度上导致了农业保险缺位现象严重，无法满足日益增长的农村保险市场需求。
6.新型农村金融机构功效显著，但创新能力差
新型农村金融机构作为农村金融供给的新渠道和农村金融运营的新模式，提高了部分农村地区金融服务的可获得性，农村金融市场的竞争程度和运行效率也得以提高，拓宽了各类资金流向农村的渠道，在促进农村金融服务水平提升方面的功效显著(曲小刚、罗剑朝，2013)[7]。三类新型农村金融机构自2007年国家放宽农村金融机构准入制度以来得到了较快发展，运行机制日趋完善，涉农信贷规模在平稳中快速增长，有效提高了部分农户和小微企业的信贷可得性，提高了农村金融供给的有效性，推动了农业的现代化。然而，存在一部分农村村镇银行和资金互助社为获得高收益偏离了为农户或农村中低收入者服务的初衷，贷款金额较大的企业客户成为他们的主要信贷对象。此外，新型农村金融机构还存在资金规模小、流动性差、服务网点少、区域分布不合理、经营管理不完善等问题，说明其存在脆弱性，需进一步创新、发展。
7.民间金融发展落后、潜伏风险大
民间金融内生于民间，属于“自下而上”的金融制度创新，是基层民众金融需求的表达(张晓琳，2018)[8]。根据统计估算，2016年-2020年我国民间借贷总量分别为5.4万亿元、6.1万亿元、7.3万亿元、8.6万亿元、8.2万亿元，可见民间借贷规模基本上逐渐扩大，2020年较2019年的民间借贷规模略有下降是因为受到新冠疫情的影响，此外，2017年的民间借贷总量大约占银行贷款总量的10%-20%。可见，民间借贷或民间金融是农村金融供给的重要补充。目前，我国民间金融形式呈现多样化趋势，与正规金融机构相比，其具有借贷手续简便、灵活、抵押物限制低等比较优势，在一定程度上弥补了正规金融机构的不足，能更好地契合农户等弱势群体的小额信贷需求。此外，由于农户具有“内源融资”偏好，民间金融更符合农户的交易习惯和社会心理。但由于民间地下金融机构的借贷操作不规范，风险高，利率高，同时民间金融一般以地缘、亲缘为纽带，规模偏小，法律监管也存在缺位问题，从而导致民间金融仍存在经营管理不完善、发展不同步、抗风险能力差等诸多问题，存在较大风险，需要制定相关法律法规，促进民间金融的规范化、合法化。
(一)农村金融制度不完善
长期以来，受“农业反哺工业，农村支援城市”指导思想的影响，为城市工业化服务是我国金融体系的主要任务，因此，金融资源的分配不均衡，主要集中在城市。由于涉农贷款的高风险性和管理的复杂性，在资金有限的情况下，金融机构仍将大部分资金投入到城市或经济发达地区的工业领域，体制内农村金融供给主体对农村市场供给不足问题一直存在，仍是卖方市场(梁信志，2018)[9]。在国家大力推进乡村振兴的战略背景下，农村地区的金融需求日益强烈且具有多样化特征，尽管政府在中央一号文件中多次强调金融资源继续向“三农”倾斜，并针对“三农”制定并实施了一系列金融扶持政策，但农村金融供给由于受到传统金融制度的制约，其增幅并不大，有些地区甚至不增反减，农村金融不仅存在供给总量问题，在金融供给结构方面也存在问题，农村资金“非农化”导致的一个必然结果是“劫贫济富”。鉴于此，应审时度势、立足于“三农”金融需求特点，创新和完善我国的农村金融制度。
(二)农村金融市场畅通性弱
从金融市场角度出发、结合乡村振兴这一背景，可以将农村金融供给的影响因素总结为以下三个方面：
1.农村金融需求主体资质差、非生产性借贷问题突出
乡村振兴虽然在一定程度上推动了农村金融需求主体的多元化，但由于小农户向新型农业经营主体转变需要一定时间和过程，所以目前农户仍是主要的农村金融需求主体。一方面，受自身经济条件的限制，农户缺乏房产、企业设施等合格的抵押品，也缺乏符合条件的担保人，而且农户所拥有资产的价值也不高，正规金融机构一般不会向资质差的金融需求主体提供信贷供给。另一方面，农户的金融需求一般是小额的，而且农户的这部分小额贷款中有一部分是用于子女教育、建房等生活性支出，难以产生收益，在还贷方面存在风险，这与正规金融机构主要提供生产性用途方面的信贷相悖，因而信贷可得性差，很容易产生农村金融供给不足问题。
2.信息不对称导致农村信贷的金融抑制
一方面，由于农村经济存在货币化程度低的问题，造成了农户的市场交易信息记录缺失，金融机构和农户之间存在严重的信息不对称问题，尤其是农业活动中的自然风险和市场风险，金融机构难以完全掌握。如果金融机构为防范风险对农户的生产经营活动信息进行搜寻需要支付的信息搜索成本比较高，而农户的信贷额度一般比较低，这会造成银行的贷款成本将会高于放贷所获得的收益，进而导致对农户信贷的金融抑制。另一方面，农村企业以小微企业为主，这类企业的财务制度不完善、经营缺乏规范性，经营信息很难通过财务报表等规范性文件反映，同时没有能够获取完整企业信用信息的渠道，所以金融机构对贷款申请人的资信状况不能充分掌握，存在严重的信息不对称问题，此外，出于防范道德风险(防范借款者不按照贷款批准用途使用贷款或者故意违约)的考虑，银行为此需要支付较高的监督和契约执行成本。总之，信息不对称问题的存在，无形中提高了金融机构的交易成本，因此金融机构一般会减少对农业和农村小微企业的金融供给，产生金融抑制问题。
3.农业借贷的高风险性
乡村振兴战略的实施在一定程度上推动了农村金融需求的多样化，农村金融需求范围有所拓宽，但总体来讲农业生产性金融需求依旧突出。而我国农业生产的风险较高，原因在于除市场风险外、还有自然风险，加剧了农业贷款较高的还款不确定性，决定了农业借贷的高风险性。具体来讲，农业生产活动是依赖于动植物的生长发育规律的，受自然条件的影响较大，而我国自然灾害发生的频率较高、种类较多，一旦发生灾害造成的损失一般都较大；
此外，农业生产具有地域性、季节性和周期性的特点，尤其是周期性特征，可能会导致市场价格在农作物从种植到收获、出售的较长生产周期过程中发生很大变化。目前，我国农村的涉农金融机构的资产结构一般比较单一，在国内衍生金融市场不发达、风险分散机制缺失的情况下，农业生产的高风险必然会导致农村金融机构信贷的高风险。迫于此，商业性金融机构纷纷从农村金融市场撤离，而像农业银行、农村信用社在政策约束下被迫留下来的金融机构，出于自身长远利益的考量也大量收缩农村信贷规模，减少农村信贷供给。
(三)政府金融扶持政策稳定性差
政府金融扶持政策缺乏稳定性，是制约我国农村金融可持续发展的主要因素之一。1994年，国家出于支持农村经济社会发展的目的，组建了三大政策性银行(农业发展银行、国家开发银行、进出口银行)，其中，农发行的建立初衷在于改善广大农村地区和经济落后地区的经济发展水平，然而目前受政策调整的影响，其业务范围大大缩减，仅剩下粮、棉、油等主要农产品的收购业务，变成了名副其实的“粮食银行”，同时国家开发银行的支农作用甚微。政策性银行成立初期的作用较显著，涉农信贷规模增速较快，但在亚洲金融危机等因素的影响下，这种迅速增长的速度缺乏持续性。
总的来讲，虽然目前我国农村金融组织体系涵盖了政策性金融、商业性金融、合作性金融及民间金融等各类金融组织，但作为保障乡村振兴发展的重要推动力，农村金融在供给方面仍存在供给总量不足、供给结构失衡以及供给效率低等问题。针对上述分析，为更好地满足乡村振兴下农村多元化金融需求、提高农村金融服务质量和增加农村金融供给，本文提出以下政策建议：
(一)改革传统农村金融制度，完善以合作金融为基础的正规农村金融体系
1.发展、完善农村合作性金融制度
借鉴国际金融发展经验，在美国、日本等经济发达的商业化金融国家，农村合作性金融作为金融市场体系的一个组成部分，仍然存在发展的空间和余地并且意义非凡。在我国，农村信用社是农村合作性金融的主体，在整个农村金融改革中农村信用社改革处于比较核心的地位。农村信用社改革主要体现在以下三个方面：第一，明晰产权、健全治理结构。调整并完善农信社的产权和法人治理结构，把农信社建设成为具有自主经营、自我约束、自我发展以及自担风险特征的农村金融市场主体。第二，营造宽松的外部环境。通过建立存款保险制度来增强农户对农信社的信心，同时通过建立健全合作金融法律法规来保障和规范合作金融的发展。第三，对于民间资本介入农村信用社商业化改革应进一步放松限制。将“自上而下”的农村信用社改制为“自下而上”的合作性金融机构缺乏现实性，而促进农信社商业化改革的完成才是当务之急，因此，对于民间资本进入农村信用社改革应放松限制，以便有足够的空间来发展真正的合作性金融制度。第四，充分发挥农村信用社的金融支农功能。立足于“三农”发展现状，合理调整信贷结构，鼓励、支持发展小额信贷制度，通过“信贷+保险+担保”等形式来强化农村信贷的风险管理，保证农信社的金融支农功能的有效发挥。
2.发挥农业银行支农优势
首先，以现代企业制度模式为参照，对农业银行进行改制，将改制后的农业银行作为支农主体，通过并购重组等方式，从整体上合理布局商业性金融机构在农村的分支机构；
其次，农业银行在农村金融服务中的地位、作用和责任需要进一步明确，通过相关政策和法律的引导促进农业银行商业性资金融通功能的充分发挥，推动其对农村的信贷支持以及涉农信贷业务的发展；
再次，农业银行应注重金融产品创新，实施差异化金融供给，增加其产品和服务供给的有效性。
3.合理确定农业发展银行的职能
制度经济学指出，合理的市场边界可以促进相关市场主体向目标客户提供服务，从而降低市场交易成本，提高资源配置效率(曹晨光，2007)[10]，因此，有必要明确农业发展银行作为政策性金融的职能定位。首先，进一步拓宽农业发展银行的服务范围，鼓励其逐步向综合型政策性银行转变，充分发挥其在满足扶贫、农村公共产品等领域资金需求的扶持积极作用(李同彬，2011)[11]。其次，在引导商业性金融增加农村金融供给的同时，支持并推进地域性开发银行和中小企业促进银行的建设、发展，为农村区域经济发展和农业产业化经营提供良好的金融生态环境，达到优化和健全农村金融组织体系的目的。最后，对于农村金融扶持工作，国家要制定稳定性政策和长效机制，对国家财政资金应进一步向农村政策性金融倾斜，转变原有的按机构划定业务的发展模式。
4.加大支农力度、抑制邮储银行的“抽血”效应
一方面，邮政储蓄银行应明确自己作为社区银行的职能定位，充分发挥其在农村地区的网络优势，在商业化经营原则的指导下，完善其为农户和中小企业服务的金融功能，创新金融产品和服务并防范支农风险，促进其与农信社互补、竞争格局的形成。另一方面，完善邮政储蓄银行的关键在于：建立农村资金回流制度，强化其信贷支农作用，将“抽血”效应变为“输血”功能。
(二)支持发展新型农村金融机构
目前，农村经济组织或经营主体的规模偏小，在金融需求方面具有小额、短期的特点，而新型农村金融机构作为新生力量，其存在和发展在满足农村金融需求和完善农村金融体系方面都有着重要意义。因此，政府应进一步放松对金融市场的管制，放宽市场准入条件，积极支持、发展村镇银行、贷款公司和农村资金互助社三类新型农村金融机构，在政策实施方面尤其要加大力度。同时，通过进一步完善相关的约束激励机制，引导资本和金融资源在不同地区的合理、有效配置，改善新型农村金融机构集中于发达地区的不良局面。此外，要强化各类不同新型农村金融机构之间的协同性，通过分工协作促进新型农村金融机构支农作用的有效发挥。
(三)促进民间金融的规范化和合法化，充分发挥其金融供给优势
在农村地区，民间金融作为正规金融的补充已经成为农户的主要融资方式之一。对于民间金融，一方面要鼓励并支持其发展，另一方面要对其进行规范和监管。首先，放宽市场准入条件并改革现行法律条件，允许民间金融在金融体系中公开、合法地存在，并对其进行创新和完善，积极培育多种民间金融组织形式。其次，制定相关法律法规、建立灵活的民间金融监管体制，促进其经营的规范化。最后，通过完善民间金融的破产保护、存款保险、担保补偿以及市场退出等制度为民间金融的可持续发展提供有效制度保障。
(四)建立健全农业保险体系和农村社会保障体系
在改革和完善农业保险体系方面，一方面，要基于农业保险机构的特点，坚持“政府支持、商业运作”的原则，构建一个政策性和商业性农业保险有效结合的保险体系；
另一方面，考虑到农业保险具有准公共物品的特性，国家可以利用利率、税收和信贷政策等扶持措施，在财政、税收和风险防范方面给与农业保险公司保费补贴和政策优惠。与此同时，应通过进一步完善农村社会保障体系来改善农民生活、生存环境，减少农民的生活性金融需求，让农民的贷款更多地用于扩大农业生产，增加农户的生产性金融需求，降低金融机构向农户提供信贷供给的风险，提高农户的金融可得性。