沈兴文，崔文杰
（1.北京市东城区教育科学研究院， 北京 100009；
2.北京市东城区职工大学， 北京 100020）
教育行政法治化是深化依法治国实践、全面建成法治社会的重要基础。国务院关于印发《国家教育事业发展“十三五”规划》中提到：“坚持依法治教。法治是实现教育现代化的可靠保障。要坚持依法行政、依法办学、依法执教，更加注重运用法治思维和法治方式推动教育改革发展，更加注重教育法律法规体系和执法体制机制建设，更加注重保障广大人民群众受教育权利和广大师生权益，更加注重保障人民群众对教育改革发展的知情权、参与权和监督权，依法推进教育治理能力现代化，为教育发展创造良好的法治环境。”然而，目前教育行政管理各个环节都未真正实现法治化，对教育行政管理现状的了解、梳理，对推动教育行政法治化，提高教育管理者水平，深化教育行政改革具有重要意义。
本研究所指的教育行政管理中的法治需求是指地市和区县级教育行政管理机构为确保行政管理职能有效运行、行政关系的有效调适和责任权利的有效保障等，对相关法律条文的完善、修订和补充的诉求。“法治需求”是指人们渴望在国家法治中发现并创造正义的可能性，这种渴望是人们研习法律的动力。它既是对规则和秩序的需求，又是对意义和价值的需求，也是对公共交往和生活方式的需求。
为切实了解教育行政管理的法治需求，促进教育行政管理法治化，提高行政管理者水平及管理效率。我们在河北、北京两个地区深入访谈，以问卷的形式进行调查，共发放1 329份调查问卷，收回1 329份，有效问卷1 327份。被调查对象包括公立、私立学校的普通教师和教委工作人员。对调查结果整理和分析并运用SPSS软件进行数据处理。
1.研究对象
对河北、北京两个地区1 329名教师和教委行政人员展开了在线问卷调查，其中公立教师1 121人，私立110人。其中教师1 162人，学校中层领导50人，校级领导19人，科员57人，教委中层干部35人，教委主任、副主任3人，分别占比34.8%、35.4%、29.9%；
男教师261人，女教师1 066人；
不同年龄人数占比分别为30周岁以下（占17.2%）、30～40周岁（占29.5%），40～50周岁（占35.4%），50周岁以上（占18%）。受教育程度初中（2.4%）、高中或中专（占1.4%）、大学（占77.8%）、研究生（占18.4%）。详见表1。
表1 样本情况
2.研究工具
自编《教育行政管理的法治需求现状调查问卷》，主要调查以下内容：（1）教育行政管理职能依法运行情况，主要了解法律法规对教育行政管理职能规定、教育行政管理职能是否能够依法有效运行；
保障教育行政管理职能运行方面的法律法规是否需要完善；
教育行政管理职能与机构是否对等。（2）教育行政关系依法调适情况，包括对法律法规对教育行政关系的规定；
教育行政关系是否能够依法有效调适；
教育行政机构与地方政府、学校、社区、社会关系方面的法律法规是否需要完善。（3）教育行政管理责任权利依法有效保障情况，包括保障教育行政管理责任权利方面的法律法规需要完善；
法律法规对教育行政管理责任权利的规定等。（4）法治需求情况，包括教育行政管理工作实践是否有法律缺位现象；
是否有法律法规陈旧，需要修订；
法律责任追究机制是否需要完善；
教育行政管理工作中是否能够依法行政；
工作实践中需要普及相关的法律知识等。（5）对完善法律的程序了解情况，包括制定和完善相关法律法规的基本程序等。
问卷分为完全不符合、不太符合、不能确定、有些符合、完全符合五点评分。五个题目均为程度题，（1～5点计分），18个题目均为正向计分题。采用SPSS20.0对数据进行管理与统计分析，采用描述统计分析对数据进行处理并得出统计分析图表。
1.教育行政管理职能依法运行总体上情况较好
（1）教育工作者与教师对教育行政管理职能的规定了解程度较高，并认为教育行政管理能够依法有效运行。教委工作人员达到93.7%，教师达到73.2%，二者均达到了较高百分比。并且，92%的教委工作人员和78%的教师均认为目前教育行政管理职能能够依法有效运行。
（2）对职能运行方面的法律法规需求普遍较高。78%的教委工作人员和75%的教师认为在保障教育行政管理职能运行方面的法律法规需要完善。然而在职能与机构是否对等的问题上，有55%的教委工作人员和42%的教师认为目前的教育行政管理职能与机构不对等，甚至有38%的教师认为在该问题上不能够确定。说明教师和教委工作人员在职能和机构对等的问题上持有不明确、不清楚、不对等的看法。
2.教育行政关系依法调适各层面表现有差异
具体表现为，对法律法规在教育行政关系的规定方面，教师和教委工作者了解得较为普遍。对教育行政关系能够依法有效调适整体上信心较大。教育行政机构与地方政府、学校、社区、社会组织关系的法律法规完善需求明显。
（1）对法律法规对教育行政关系的了解较为普遍。通过调查，教师对法律法规规定的了解达到65%，说明有35%的教师不了解，而教委工作人员则表现较好，高达90%的人员表示了解，不了解几乎为零。可见，在了解法律法规对教育行政关系的规定方面，教委工作人员比普通教师了解的人数比例更高。
（2）对教育行政关系能够依法有效调适整体上信心较大。教委有86%人员表示符合，13.5%表示不符合或者不能确定，可见对教育行政关系能够依法调试的问题上，教委人员信心较大。而教师则有71%的人员表示符合，不了解、不符合高达27%，教师对依法有效调适的信心不足。
（3）教育行政机构与地方政府、学校、社区、社会组织关系的法律法规完善需求明显，所占百分比几乎都在70%以上。教师方面的需求普遍高于教委工作人员，具体表现在，教师需求从高到低依次是：81.3%、78.2%、72.9%、68.9%，也就是说教师对法律法规完善的内容从高到低依次是社区、学校、地方政府、社会组织关系。可见，教师似乎关注更多的是社区和学校方面的法律法规。在教委方面，对法律法规需求从高到低分别是80.2%、70.1%、68.7%、68.3%，也就是说教委工作人员对法律法规完善的内容从高到低依次是社会组织关系、学校、社区、地方政府。可见，教委似乎关注更多的是社会组织关系和学校方面的法律法规。（如表2所示）
表2 教育行政机构与各地法律法规完善需求情况表
3.对教育行政管理责任权力的规定普遍了解，对保障方面的法律法规完善需求明显
教师和教委工作人员在对法律法规对教育行政管理责任权力的规定的问题上，呈现出普遍了解的特点，所占百分数分别是67.7%和85.5%。由此可见，教委工作人员比教师更了解法律法规的规定。在保障教育行政管理责任权力方面的法律法规完善问题上，72%的教师和71%的教委工作人员表示法律法规需要完善。二者普遍认为保障法律法规需要完善，并且二者所占百分比几乎相同，可见二者的需求程度也没有差异。
4.在教育行政管理工作实践中，教师和教委工作人员对依法行政和普及相关法律知识的需求最强烈且无差异，其次是责任追究机制和法律陈旧
由表3可见，教委工作人员在法律缺位、法律陈旧、责任追究机制、依法行政、普及相关法律知识几个方面，需求从高到低分别是88.6%、87.5%、77.1%、70.8%、65.6%。教委工作人员对依法行政和普及相关法律知识需求最强烈，其次为责任追究机制、法律陈旧、法律缺位。教师方面需求从高到低依次是84.1%、74.6%、67.1%、63.5%、60.9%。可见依法行政和普及相关法律知识成为教师和教委工作人员共同最强烈的法治需求。
表3 法治需求情况表
5.教育行政人员对法律法规基本程序普遍了解，但达不到普及程度
60.6%的教师和74%的教委工作人员表示知道制定和完善相关法律法规的基本程序，可见，教师和教委工作人员对于法律法规的基本程序普遍了解。但仍有38.3%的教师表示不确定，不知道法律法规的基本程序。教委工作人员也有高达25%的表示不确定、人不知道制定和完善相关法律法规的基本程序。可见，教育行政人员对法律法规基本程序普遍了解，但远远达不到普及的程度。
本次调查分析的关键是摸清教育行政管理中法治需求现状，了解教师和教委工作人员对法治教育的需求和期待，从而弥补教育行政管理法治培训与现实需要的差距，做到按需培训，因需施教。
1.针对需求，注重方式，进行有效培训
通过此次调研，我们发现教师和教委工作人员在教育行政管理职能依法运行、教育行政关系依法调适、责任权利依法有效保障方面完善法律法规的需求普遍较高，特别是教师更加关注社区和学校方面的法律法规，教委工作人员更关注社会组织关系和学校方面的法律法规。依法行政和普及相关法律知识的需求成为在工作实践中最为强烈的需求等，这些都为我们今后的培训工作提供了切实可操作的抓手，我们可以针对这些具体的需求制定培训内容。依据访谈我们了解到教师希望采用案例式互动教学，通过更多社会热点及典型案例的解析更好地理解、运用相关法律法规和政策。因而要重视法律法规培训课程建设与改革，创新培训课程模块化，重视基础课程和能力提升课程两个板块。基础课程包括基本法的设置，能力提升课程包括专题讲座单元和案例教学单元，通过社会热点、经典案例的分析提升法律运用能力。
2.转变理念，重视程序，坚持有法可依
传统法治教育重视介绍实体法而轻视宣讲程序法，重视守法教育而轻视用法教育，注重义务性、禁止性规范的灌输，而忽视现代法律信仰、法律价值、法治理念等综合法律素养的培育。[1]教育行政管理人员应当转变理念，加大对法律法规程序的宣传与认识，做到有法可依。教育行政管理人员在实施教育管理时就应该严格遵守法律法规程序规则，努力维护法律法规程序公正，自觉坚持程序正当。世界著名法学家埃德加·博登海默指出：“规范性制度的存在以及对规范性制度的严格遵守，乃是在社会中推行法治所必须依凭的一个不可缺的前提条件。”[2]坚持正当程序是高校教育管理法律秩序中的重要内容。在高校日常教育管理中坚持正当的程序主要涉及告知程序、信息公开程序、听证程序等。调查显示38%的教师表示不清楚、不明白制定和完善相关法律法规的基本程序，这显然做不到有法可依。公正公开的告知程序，有利于增强教育管理行政行为的时效性，提高教育管理效率。信息公开程序有利于形成公平竞争、平等保护的育人氛围。听证程序有利于确保依法行政，确保不偏不私。在依法治教、依法治校的今天，我们在教育行政管理中，只有遵守教育法律法规，尊重程序，才能创建和谐校园、法治校园。提升教育行政管理者依法治校的水平，要切实提高教育管理者依法管理意识，就要做到有法必依，有章可循。
3.完善保障机制，建立学法长效机制，实现学法常态化
完善保障机制，是提高教育行政管理人员法律素养的重要途径。一方面加大法治培训，普及法律法规基本常识，保证法治培训的力度和频次，以满足教育管理行政人员对法律法规知识的需求。另一方面要建立长效机制，形成激励机制。把学习法律知识，依法行政、普及相关法律知识作为评优晋升的重要条件。制定评估体系，巩固宣传、培训效果，通过考核评估促进法治教育及培训，从而产生激励作用。加强对法治教育的重视程度，实现人人学法、人人懂法、时时用法，实现学法常态化才能真正实现依法治国、依法治教。
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