黄玉寅
老年人教育平等权实现的法理逻辑与立法进路
黄玉寅
（宁波开放大学 教学中心，浙江 宁波 315016）
老年人教育平等权源于自然法上的应然权利。我国宪法和法律法规对老年人教育平等权的认可，实现了其由应然权利向法定权利的实质性飞跃，但其从法定权利转向实有权利的法理逻辑，在实践中遭遇到“条文软法化”与“供给低效”的现实挑战。老年人教育平等权应通过落实制度性保障义务来实现，基本进路是地方立法者通过老年教育人大立法完成“软法性条款”之效力外化与政策法律化。
老年教育平等权；
软法性条款；
地方人大立法
人类自其产生后就存在着各种先天性差异，所以追求平等一直是人类的价值取向，并且经历了漫长过程。事实上，宪法也有其价值取向，即“在‘国家—人民’这一宪法关系中，双方主体地位不平等，人民地位高于国家”[1]。基于此种平等观念，宪法权利被看作公民面对国家权力的最低诉求，国家负有实现宪法权利的义务，对国家而言，其首先应当平等对待所有公民，作为宪法权利的平等权由此应运而生。但也有观点主张，“平等”不失为宪法上的一般原则或原理（Principle），所以平等权兼具“原则”与“权利”的双重属性[2]。其作为权利，要求国家确保每位公民享有平等的宪法地位，进而推进平等权的实质性保护；
其作为原则，要求国家须在立法中明确平等权的具体内涵，尤其要关注有关弱势群体（如老年人）的制度性安排[3]。
从实证法体系上看，我国《宪法》第33条明确赋予了公民平等权，这是我国平等权的最高成文法来源，也是老年人教育平等权的间接宪法依据。《教育法》中虽然没有关于“老年人”的文字表述，但通过“文义解释”，我们仍可从该法第9条第2款解读出老年人享有教育平等权。老年人教育平等权一经法律规范确认，其便从应然权利转化成法定权利，标志着老年人在受教育领域中法律主体地位的回归。为使实证法律体系中老年人教育平等权的意涵更加清晰，我国《老年人权益保障法》第9条强调，老年人也有继续受教育的权利，这种权利的义务承担者为“国家”“各级人民政府”等主体。所以，国家、各级人民政府尊重和保障老年人的教育平等权是必须履行的法定职责。
在传统公法理论中，老年人的教育权利，更偏向于社会权而非自由权。某种程度上，老年人的教育平等权也有类似社会权的“受益权功能”，就像有学者所说，这是一种需要地方干预才能实现的权利[4]。令人欣喜的是，地方老年教育立法事业近年来方兴未艾，在规范表达上，释放出立法者善待老年人权利的积极信号。比如，《上海市终身教育促进条例》明确将老年人教育平等权的保障义务主体确定为上海市政府的教育行政主管部门及民政部门，并希望上海老年教育事业朝着“知识型、休闲型和保健型文化教育”的方向不断迈进；
同为地方性法规的《宁波市终身教育促进条例》《河北省老年人权益保障条例》《广东省养老服务条例》也有体现上述倾向的条款。由此可见，老年人教育平等权除了能从宪法权利（基本权利）上找到规范来源，还能在法律、地方性法规上找到更为细致具体的规范表达。虽然前述规范从逻辑结构上看尚存“软法”的特点，但从实证法的维度看，老年人教育平等权终归是“看得见摸得着”了。
在成文法中明确老年人享有教育平等权具有非凡意义。随着老年教育法治事业的深入推进，老年人受教育权还会得到更多法律规范的明文确认。但必须承认，法定权利与实有权利两者之间有时会存在巨大的鸿沟，从法定权利完成至实有权利的转变需要诸多因素共存才能实现[5]。本文认为，尽管老年人教育平等权在我国成文法上出现了近二十年之久，但就其实践维度来说，老年人教育平等权利的实现状态仍面临着现实挑战，包括但不限于如下两点：
第一，条文过度软法化。从我国现行法律法规上看，老年人受教育权的相关条款多是区别于“硬法”（Hard Law）的“软法”（Soft Law），体现出“柔性”或“非强制性”的特点。一般而言，“硬法”或强制性法律规范须具备完整的逻辑三要素：假定条件、行为方式与法律后果。缺乏“法律后果”要素的法律规范，一方面颠覆了法理学上逻辑结构“三要素”的传统认知；
另一方面，也因其缺失惩处机制，降低了规范自身本来应该具备的强度和刚性。众多宣示性、鼓励性、指导性条款共存于法律、法规、规章之中的立法实践，还一度引发了学界对软法性规范是否具有国家强制力的学术讨论，可谓聚诉纷纷。但正如学者所说，缺乏“法律后果”要素的教育类法律条文在实际运行时，是不具备国家强制力的[6]。以《宁波市终身教育促进条例》第14条为例，该条明确规定了宁波各级人民政府应当承担“配置老年教育资源、优化老年教育布局、建设老年教育机构”的工作任务，但由于立法内容上惩处机制和法律责任的空缺，该条款实际上主要起着“宣示性”作用，发挥“象征性”功能，一定意义上，仅表明了立法者对老年教育平等权的“鼓与呼”。进而，缺乏国家强制力与否定后果的老年教育类“软法条款”，无法真正发挥出“法”所应有的“强制、指引、教育”作用。加之其内容空洞宽泛，“如何做、谁来做”等关键内容付之阙如，政府相关部门无从把控老年人教育平等权的具体实现方式与实现程度。
第二，供给服务低效化。如前所述，老年人教育平等权具有社会权属性，故政府执行意愿和行政能力决定着权利实现程度。在《国家教育事业发展规划》《老年教育发展规划》等国家政策的引导下，各级各地政府在意愿上或形式上，愈加重视老年人教育权利保护及教育机会均等的实现。尽管如此，有关老年教育的政府服务效能不高仍是不争的事实。有学者坦言，前述困境主要体现在老年教育服务供给在城乡之间的巨大差异、老年教育服务供给资源配置失衡、老年教育服务供给水平质量较低、老年教育服务供给市场推进缓慢等几方面[7]。亦有学者发现，老年教育管理体制不清、老年教育供给不足不均、老年教育需求多样化突出等问题近年来愈发明显，需通过改善和提高老年教育资源要素的有效配置和利用，使老年教育供给与市场需求变化相对接[8]。事实上，检视当前推进老年人教育机会均等的管制实践，我们发现，不同层级政府之间、不同政府职能部门之间的界限与合作方式，以及各方主体地位、权责等细节问题，无论从法律政策上抑或政府规制层面，至今缺乏准确、清晰的划定和分配，供给效能不高与此关系甚为密切。此外，相关涉及老年教育的数据显示，政府办学体量和规模，远远超越其他社会力量办学规模，比如由政府主办的老年学校占全部老年教育机构的91.47% ，社会力量办学占比仅为3.97%[9]，不难看出，实质意义上的政府、社会、市场等多元主体共建共治共享的教育治理格局至今尚未充分形成。综上，不清晰、不平衡、不充分所导致的供给效能低下，构成了老年人教育平等权在实践中进一步展开的阻却事由与现实障碍。
老年人教育平等权从法定权利到实有权利的转化困境，既有法律法规软法化等规范本身的问题，也有诸多复杂的政治政策因素（如职责不清、执法成本、社会成本）等外在缘由。本文倾向于围绕规范发现问题、形成思想，立足于规范本身探寻原因，从规范出发解决问题。笔者认为，在老年教育领域，直接采取“中央立法推动主义”的立法进路，其客观条件尚未成熟，故当前不宜将老年人教育法典化的模式作为老年人教育权利保障形态。立法实践中，“老年人教育法”迟迟未至，被寄予厚望的“终身教育法”至今难产，均是老年教育立法法典化条件欠缺的具体表现。就此而言，地方立法试验先行，并适时将成熟经验上升为法律，不失为制度完善的权宜之计。在目前《教育法》《老年人权益保障法》业已修订的制度大背景下，应更多关注地方老年教育立法这一局部变革，进而从立法层级、立法技术、立法内容等多元维度，对地方老年教育立法进行精密设计，以地方立法赋能老年人教育平等权实现。
首先，推动地方人大立法。我国幅员辽阔，不同省市老年人在年龄结构、学历层次、兴趣领域上存有较大差异，应围绕各地实际、教育现状，以各省市老年人多样化的学习目的和需求为导向，加速推动富有地方特色的老年教育立法进程。从目标导向上看，老年人教育平等权的真正实现，与各地国民经济和社会发展方向相一致。譬如，各级国民经济与社会发展规划的主要内容不外乎弱势群体（老年人等）权利保护、城乡协调、教育文化等事项。需要说明的是，这些从性质上看偏向于“社会权”的规划事项，随着行政层级的逐渐降低，其具体化、确定性、数量化的程度会不断提升。当然，因为规划关乎未来，是对长远事务的计划，在明确性和清晰性上，我们还不能给予太高期望[10]。但可以确定，老年人的教育平等权，借助各地人大通过的国民经济和社会发展规划来保障与推动，已成为权利实现的真实样态。事实上，相比地方人民政府，地方人大的确更有能力根据当地经济社会发展水平，来确定、判断作为社会权的老年人教育权的保障水平和程度。加之作为国民经济与社会发展规划制定者的地方人大，与作为地方立法制定者的地方人大，在公共政策的形成过程中具有主体上的同质性，故笔者以为，采用“地方性法规”而非“地方规章”的立法形式①，可以更好地发挥老年人教育平等权的保障功能。
其次，外化“软法性条款”效力。围绕老年教育的中央立法条文存在大量授权性条款、倡导性条款，所以《老年人权益保障法》乃至《教育法》的立法旨趣均不在“细节”“微观”处。如《老年人权益保障法》在立法目的中表明，其意在发展老龄事业、保障老年人合法权益，并不过分追求“法律直接适用”功效。在立法目的指引下，该法中出现大量授权性条款、倡导性条款，这样的立法内容为下位法的制定者，甚至各级人民政府提供了能动作为的机会②。因此，地方立法需要及时跟进，积极落实上位法的原则性规定，主动衔接上位法的“软法性条款”，一方面，这是对上位法理念和精神的一种传播，另一方面，可视为地方立法补充、发展了上位法。我们主张，地方老年教育立法应当将《教育法》《老年人权益保障法》等中央立法“软法性”条款的拘束力进行外化，在现行《教育法》《老年人权益保障法》，以及未来将制定的“终身教育法”“老年人教育法”中增设有效转化条款（如“法律责任篇”）外，不断完善地方老年教育立法的规范构成要素，保证其“接得住”，进而充分释放、转为中央立法“软法性规范”拘束力。比如，《山东省老年教育条例》第38条对教育行政部门、登记管理机关、市场监督管理部门、公安机关、金融监督管理机构、卫生健康、文化旅游、体育等地方行政主管部门的职权进行了精确、明晰的划定，这是对《老年人权益保障法》第71条“各级人民政府对老年教育应当加强领导”软法性条款的外化移转。除了第38条外，《山东省老年教育条例》第39条也释放了《老年人权益保障法》第71条的拘束力。前者第39条规定，县级以上人民政府应当依法对本级人民政府有关部门、下级人民政府及其有关部门履行老年教育发展职责的情况进行督导，并将督导结果向社会公布。在这个意义上，笔者认为，作为下位法的《山东省老年教育条例》是对上位法基本原则和规范的具体化。当然，这种具体化绝非简单地表述、物化《老年人权益保障法》，而是在遵循上位法基本理念、价值的前提下，在保障老年人受教育权上补充、发展了上位法，是中央立法与地方立法的一种“有益互动”。综上，《老年人权益保障法》的“软法性条款”并不是真的“软”，尽管在逻辑要素上其缺乏法律后果（罚则），但“软法性条款”能够借助地方立法产生出足够的“张力”和“硬度”，前述外化过程正是老年人教育平等权保护的关键所在。
最后，促进政策法律化。地方老年教育立法的推动应密切关注国家政策导向，使其在法治框架内灵动运转，并在法规规范中充分彰显。国家之政策，尤其是重要政策，其并非杂乱的现象堆积，而是一段时期内国家政治、社会、经济、文化生活的重要总结与前瞻，其本身已经凝结了符合社会现实的秩序结构，故而能够对立法起到指导作用[11]。笔者认为，教育领域中的政策与法律，在保障老年人教育权利实现方面具有较大的同源性。事实上，老年教育立法，本身已超越了立法的范畴，实质为富有“塑造性”的公共决策，这种立法或决策过程无法避免诸如政策指引、立法裁量、资源分配的复杂交织。地方老年教育立法由此不仅不能忽视教育政策的作用，更应促成教育政策向立法的转化或植入（政策法律化）。国务院《老年教育发展规划》曾释放信号，倡导利用现代信息技术加快实施老年教育，希冀把老年教育纳入各类学校服务范围。地方老年教育立法就应对此政策进行科学解读与深度提炼，按照“政策立法化”的实施、转化路径，适时地将政策表述转化为立法要求。国务院发布的《关于加强新时代老龄工作的意见》要将老年教育纳入终身教育体系，《意见》在资源供给方面也对老年教育进行了倾斜。基于国家政策立法化的考量，地方老年教育立法就应将此类国家教育政策的精神进行吸纳，进而在立法中明确老年人教育平等权的实现举措，推动两者协同并进、良性互动。就此而言，国家教育政策乃是地方老年教育立法的“高级法背景”甚至“立法渊源”，是地方立法赋能老年人教育平等权实现的“内生动力”。
基于制度性保障理论，作为义务保护主体的国家，应将宪法赋予的保护职责通过一定制度空间，交由各级立法机关等主体具体承担（制定、形成制度）。据此，老年教育地方性立法的制度建构本身是一种基础性、前提性的工作。对老年教育立法而言，不管是主动衔接中央立法的“软法性规范”，抑或将国家教育政策作为自身重要供给，其始终应将实质平等观贯穿于立法全过程，在立法理念、立法内容、立法体系上进行周密设计，因为离开了精细化的微观立法安排，老年人的教育平等权充其量不过是“口惠而实不至”的法定权利。可喜的是，自2002年《天津市老年人教育条例》颁布之后，制定并完善地方老年教育条例已陆续成为各地的普遍共识，并逐步获得更为广泛的认同。此种立法思潮与实践动向，为老年教育平等权从法定权利到实有权利的飞跃提供了宝贵契机。
①.国民经济与社会发展规划的制定，是宪法以及法律赋予县级以上各级人大的一项重要使命，通过国民经济与社会发展规划，可以确定各级政府的目标任务与工作职责，引导社会各主体从事相关行为，从而达到社会管理、公共服务与权利保护的目的。实践中，人大制定的规划中所确定的有关老年人教育服务的具体指标与任务，主要是人民政府借助公共资源逐步分解和落实的。就此而言，不宜采用“地方规章”的规范形式推动老年教育。
②.比如，《老年人权益保障法》第70条直接将老年教育的服务工作具体交给各级人民政府统筹、安排。
[1] 于飞. 基本权利与民事权利的区分及宪法对民法的影响[J]. 法学研究, 2008(5):49-61.
[2] 许崇德. 宪法（第五版）[M]. 北京: 中国人民大学出版社, 2015:149.
[3] 杨海坤. 宪法平等权与弱者权利的立法保障[J]. 法学杂志, 2013(10):44-52.
[4] 焦宏昌. “国家尊重和保障人权”的宪法分析[J]. 中国法学, 2004(3):42-49.
[5] 李步云. 论人权的三种存在形态[J]. 法学研究, 1991(4):11-17.
[6] 廉睿, 卫跃宁. 《中华人民共和国高等教育法》中的“软法性条款”研究[J]. 中国高教研究, 2021(5):56-62.
[7] 张忠. 我国老年教育服务供给的困境、准则与路径研究[J]. 职教论坛, 2020 (12):139-140.
[8] 赵文君, 钱荷娣. 老年教育供给侧改革的方向、路径及保障机制探索[J]. 职教论坛, 2018(6):127-132.
[9] 国卉男. 普惠: 老年教育面向教育现代化 2035 发展的核心路径[J]. 职教论坛, 2021(5):107-116.
[10] 翟翌. 论“国民经济与社会发展规划”相关行政诉讼[J]. 政治与法律, 2012(1):90-100.
[11] 王怡. 论立法过程中的事实论证[J]. 政治与法律, 2018(7):29-40.
The Legal Logic and Legislative Approach of the Realization of the Equal Right of the Elderly to Education
HUANG Yuyin
(Ningbo Open University, Ningbo Zhejiang 315016, China)
The educational equality of the elderly comes from the natural law. Chinese constitution, laws and regulations confirm the equal right of the elderly to education, which has achieved a substantive leap from natural right to legal right. However, its legal logic from legal rights to real rights has encountered the practical challenges of “soft legal provisions” and “low supply efficiency” in practice. The equal right of the elderly to education should be realized through institutional safeguards. That is, local legislators complete the externalization of the effectiveness of “soft law provisions” and the legalization of policies with the help of local laws and regulations.
Equal right of the elderly to education; Soft Legal Provisions; Local People’s Congress Legislation
2022-03-09
浙江省教育科学规划2019年度（高校）研究课题“平等权视野下社区老年教育的实施路径研究”（2019SCG101）；
宁波市教育科学规划研究课题 “我国地方终身教育立法的困境及对策研究——基于‘软法之治’的考察和论证”（2019YGH049）
黄玉寅，男，山东聊城人，宁波开放大学教学中心讲师，博士，研究方向：行政法学。
D621；
D921
A
1672-3724（2022）02-0009-04
猜你喜欢 条款权利老年人 对《电动汽车安全要求》（GB 18384—2020）若干条款的商榷汽车实用技术(2022年19期)2022-10-19老年人再婚也要“谈情说爱”保健医苑(2022年6期)2022-07-08老年人的世界越来越“小”——怎么帮他们走出出门“第一公里”当代陕西(2022年6期)2022-04-19如何防止老年人受骗保健与生活(2022年7期)2022-04-08购房合同中的“霸王条款”不得不防民主与法制(2020年16期)2020-08-24股东权利知多少（二）证券市场红周刊(2019年49期)2019-12-30股东权利知多少（一）证券市场红周刊(2019年45期)2019-11-30越来越多老年人爱上网购海峡姐妹(2018年1期)2018-04-12霸王条款等作文通讯·初中版(2017年10期)2017-11-07权利套装Coco薇(2015年12期)2015-12-10