许玲玲
票据管理制度既是内部控制制度完备情况的重要指标，也是收支业务管理控制情况的重要指标。高校票据因其票据种类多、使用数量大、经办人员多等特点，在管理上一直存在开具效率低下、规范性差、监督稽核难度大等问题。且各地各高校对于票据管理重要性认识不足，对于电子票据的推行力度不够。本文对其票据管理现状和问题进行分析，从内部控制的角度提出加强和完善的对策，以期能够优化高校票据管理，防范财务管理风险。
（一）高校票据的种类
目前高校票据主要分为两类，一类是财政票据，包括非税收入统一票据、非税缴款书、资金往来结算票据、公益事业捐赠统一票据等。其中非税收入统一票据主要用于核算高校及其附属学校的学费、住宿费、考试报名费、国有资产处置收入等；
非税缴款书主要用于上缴各类非税收入；
资金往来票据用于核算学校代收、暂收的各类款项，以及学校内部部门之间及其他不构成收入的资金，例如代收的水电费、保证金、定金等；
公益事业捐赠统一票据是学校收到公益捐赠时，提供给捐赠方的票据。
另一类是税务发票，主要用于核算高校横向科研经费、培训费、版面费等对外经营和服务的应税项目。包括增值税普通发票和增值税专用发票。具体开票类型应根据纳税主体的纳税资格认定，若高校为小规模纳税人则只能开具增值税普通发票，如需开具增值税专用发票须向税务机关申请代开；
若高校为一般纳税人则应根据票据接收方的性质及销售行为是否免税而进行选择，若票据接收方为个人或销售行为适用免税规定则开具增值税普通发票，否则开具增值税专用发票。
（二）高校票据管理模式
高校财政票据从最初的手工票已发展到机打票，其票据管理系统也进行了升级更新，各高校财政票据主要通过其归属财政部门的票据系统进行管理，一些地区直接归为非税管理系统，其票据系统涵盖票据申领、分拨、使用、核销等功能。随着2018年财政部《关于全面推开财政电子票据管理改革的通知》的出台，一些地区已经开始逐步推行电子票据。高校税务发票由税务系统统一管理，其具体要求同步于社会一般企业，适用于《中华人民共和国发票管理办法》。该办法对其发票的印制、领购、开具、取得、保管、检查和罚则均进行了详细规定，由国家税务总局统一规定发票的种类、联次、内容及使用范围。相对于财政票据，税务票据管理系统功能更加成熟完善，对于票据的检查监督也更规范。
（一）财政票据管理系统对高校适用性差、管理不规范
财政票据管理系统的设计主要适用于一般行政事业单位，其系统功能不适用于票据使用量大的单位，如票据核销只能依次选择，不能批量导入，这不仅增加了工作量，而且影响操作的准确性。部分地区虽新建立了票据管理系统，但其新旧系统衔接不顺畅，历史遗留问题较多，且未出台具体处理办法。财政部门对新票据管理系统的推行力度不够，未严格按照票据系统流程执行核旧领新环节，致使部分单位仍然脱离管理系统使用票据，且财政监管也相对滞后。
（二）票据使用不规范
票据使用不规范分为四个方面：第一是票据种类使用不当，票据间乱用、混用，如给应交增值税的业务开具非税收入票据；
给形成单位收入的租金等开具资金往来结算票据；
给学校代收的书本费等开具非税收入票据等。第二是开具票据项目选择不当，如未详细区分学生缴费明细，将其合并为一个项目进行开票，导致票据项目与实际事项不符。第三是票据内容不规范，如票据记载事项不全面、不填写开票人或随意在票据上填涂、票据上字迹模糊等。第四是票据使用无规律，没有按照票据号码依次使用，导致其打印和核销错误率及废票率高于正常水平。
（三）票据管理风险大
票据管理关系到高校财务管理、税务管理及其全面发展。部分高校票据管理制度不健全，未建立票据台账，或虽建立台账，但是登记随意、内容不全，台账只是流于形式并未发挥管理作用，票据遗失量大，其票据的申领、分发、使用、保管、核销、存档都是一笔糊涂账。部分高校为了避税，将本应开具税务发票的项目开具非税票据，还有部分高校为了取得更多的财政拨款额度，将应开具非税票据的事项开具资金往来票据。此外高校还普遍存在预开票行为，导致“有票无款”现象频发，且随着新政府会计制度的实行，对于税务发票的入账处理原则与以往的收付实现制不同，而由此带来的“票款不符”、“票账不符”等将引发极大的账务处理风险、税务风险、财务舞弊风险等。
（四）票据稽核制度缺失
一般高校都会将票据管理制度置于财务管理基础制度之中，对票据的使用和流转进行规定，但是在实际工作中，很多高校却未制定票据稽核制度，未出台对于借票、预开票等行为的有效约束方法，未形成欠费追缴处理机制。高校财务部门内部岗位设置不合理，没有专人或部门负责定期或者不定期地对票据使用情况开展检查与复核，而其内审部门虽负责内部审计，但其内容一般不涉及票据稽核。
（一）财政系统设计未充分考虑高校特殊性
由于高校归属的财政部门层级不同，其票据管理系统也不尽相同。归属于财政部统管的，通过中央票据管理系统。归属于地方财政管理的，由对应的地市财政部门票据系统进行管理。部分地方财政由于其管理的主要部门是一般行政事业单位，而高校的数量相对较少，在票据管理系统的设计上主要考虑一般行政事业单位的需求，未充分考虑像高校这样票据类多量大的单位的需求，在其操作中存在诸多不便，需要耗费大量的重复工作量，效率低下。
（二）高校对票据管理工作重要性认识不足
高校收费管理是财务管理的重要内容，而票据管理则是收费管理的关键手段。票据管理对于单位内部控制而言可以关联其收费管理、账务处理。许多高校其票据与收费及其账务均不匹配，其中存在诸多会计风险。而许多高校并未充分认识到票据管理的重要性，既未将票据管理工作作为一项专项工作安排，也未实行不相容岗位相分离的原则，认为只要财务账务没问题就可以了。高校领导一般只重视经费执行率、生均拨款额度等指标，而未去关注票据使用管理中存在的问题。
（三）相关人员的专业能力尚待提高
高校票据因其票据种类多、使用数量大、经办人员多等特点，其管理存在一定难度。很多票据经办人员尤其是二级学院的经办人不具备相应专业知识，未经培训就上岗，导致其票据使用不当行为时有发生。相关人员专业意识不够，没有理解票据“以票控费”、“以票促收”的作用，开票的原则是对方需要就开具，不需要就不开。且高校内部票据经办人员工作交接不规范，新人不管旧账，导致问题积压较多且难以处理。
（四）高校票据监管不足
票据管理使用存在违法违规行为，一方面是因为一些会计人员专业能力不足，另一方面是因为内外部监管不到位。高校票据监管不足具体表现为：事前缺乏管理制度进行规范，不相容岗位未分离，校内人员对于票据管理工作重视度普遍不足，缺少定期开展相关业务培训机制；
事中缺乏内部审核监管，对内票据持有和流转各环节缺乏统一管理，对外票据系统与各相关系统间未形成相互核对检查；
事后缺乏稽核检查，一方面内部控制体系不完善，没有对票款、票账的相符性进行稽核，尤其是对预借票等导致的有票无款现象缺乏监督和追收，另一方面外部税务、审计、财政等监管部门对于高校票据专项检查的范围和频率不够。
（一）政府部门应建立规范化的管理流程，制定适合高校实际情况的票据管理制度
政府部门应根据票据种类制定相应的票据管理制度，制度应包含对票据印制、申领、使用、管理、核销、监督等环节的指导原则。中央政府部门应设置自上而下统一的票据管理系统基础规范，对其管理流程、系统参数提出规范化的标准，而各地市可根据自身实际需求选择直接适用中央票据管理系统，或在统一标准的基础规范上重新设计票据管理系统。各级财政部门在系统的设计上应充分考虑各单位的特殊性需求，做到流程规范统一，形式按需选择。同时政府部门应加强对高校票据管理的监管，严格执行其票据管理制度，及时解决票据管理中遇到的问题，对于高校内票据使用不规范的行为该罚则罚，该改则改，树立良好的政府服务管理形象。
（二）高校应从内部控制的角度提高认识，加强票据稽核
随着行政事业单位内部控制全面推行，各大高校也相继完善学校内部控制体系。千里之堤溃于蚁穴，完善全面内控要全盘把握各个环节。而加强票据稽核，则是落实落细内部控制的一项重要举措。首先高校应提高对票据管理工作重要性的认识，，应加大宣传培训力度，邀请上级部门或者专家对票据管理、内部控制的相关知识进行宣传，制定票据流转使用手册。其次应当按照最新的上位政策制度健全票据管理制度，对票据管理的各流程做到有章可循；
建立预开票管理制度，对于预开票的审批、核对、追缴做出明确规定。再次应将行政事业单位内部控制的相关要求合理内嵌于票据管理系统之中，实行不相容岗位相分离的原则，将票据的管理、使用、稽核相分离；
定期核对票据系统、收费系统、账务核算系统中关联数据的准确性，做到票款、票账相符。最后应落实票据的稽核制度，定期稽核票据管理流程的合理规范性、票据使用种类及内容的准确性；
定期反馈稽核中发现的问题，进一步规范票据的管理使用。
（三）加强信息化建设，全面推行电子票据
1.政府管理部门应大力推行电子票据。目前税务系统在功能上已能全面支持电子票据，实现“以票管税”。税务部门刚刚启动的金税四期系统，进一步强化相关部门间的信息共享共查，将财政的“非税”业务纳入其监控范围，以期实现“以数治税”。此举有利于涉及大量非税业务的高校加强对其收入业务的核算和监督。税务系统的监管侧重于税收管理，而高校业务的规范化，更需要税务系统与财政系统的联合治理。目前财政系统电子票据并未普及且功能尚未完善，财政系统应联合税务系统，借鉴医疗系统电子票据的管理模式，完善对类似高校这样既涉及非税业务，又涵盖应税业务的单位管理服务功能，尽快完善相关制度及相应法律规范，为大力推行电子票据保驾护航。
2.高校内部应全面推行信息化建设，打通电子票据各关联模块。高校作为人才的培养基地，应当走在时代前列，全面推行信息化建设。对外票据系统应直接对接税务系统与财政系统，对内电子票据系统应内置于学校一体化管理平台，与收费管理系统、校内OA系统、教务管理系统、招投标管理系统、合同管理系统、财务账务处理系统等全面打通关联，实现信息共享。收费系统又应于与校内各大服务平台连通，如校内网站、企业微信公众号、学付宝、高校客户端等。对于收费事项，其收费数据信息先由各业务经办部门确认后推送至收费端口进行收费，缴款人可根据需要选择任一缴费平台进行缴费，在缴费的同时，需要填写开票基本信息，在其缴费成功后，由财务人员确认其票据信息，确认完成后，其相应的电子票据将发送至缴费者指定的终端，缴费者可自行下载打印相应电子票据。
3.落实内部控制要求，规范电子票据管理流程。全面梳理内部控制体系中票据管理应遵循的基本原则，将内部控制中对其职责分工、不相容职务、审批权限、操作流程等要求内嵌于票据管理系统中。票据管理系统应提供电子票据全流程一站式操作与查询功能，具体应涵盖票据的申领、开具、红冲、核销等基本功能和全口径的查询查验与统计功能。电子票据既可响应低碳办公，实现全流程无纸化，又可方便快捷的查询单位票据的整体情况。新政府会计制度的实行，提高了对高校财务账务处理专业性的要求，既需要按照收付实现制进行预算会计处理，也需要按照权责发生制进行财务会计处理。同时其财务间的内部控制范围和内容也应进一步提升，如应根据票据系统、账务核算系统、收费系统的数据，细化财务入账科目、票据类型、收费项目、金额、数量间的对应关系，设置票款核对、票账核对功能，将票据应记载事项设为强制事项，默认票据使用顺序；
对于预借票据要具体记载到经办部门和负责人，对其票款设定到账时限，超期则自动扣减经办部门的经费指标，另外对于预借税务发票应按税法要求进行账务处理，即在开票当期确认应收账款，款项收到后冲减应收账款。电子票据整体流程从内部控制的角度规避高校财务风险，保障高校资金安全。
4.根据缴费事项，准确匹配电子票据种类及开票项目。由财务部门群策群力，根据高校具体缴费事项，逐条匹配电子票据种类及开票项目，并请主管部门或专家对匹配的准确合理性进行把控。明晰校内收费流程，根据学校全年计划安排，及时督促收费事项各有关部门办理业务，共同推进收费业务的完成。针对校内部门制定收费系统操作手册，加大对收费业务各相关部门的培训指导；
针对缴费人群制定缴费指导手册，简化缴费人操作流程。对于缴费人而言，他们只需填写个人基本信息、选择缴费事项即可，这样既避免了缴费人因非专业性带来的选择错误，也能减少票据业务经办人员的操作错误，多维度提高学校票据使用的规范性、准确性。
高校收入管理关系到学校的健康发展，而收入管理的重点在于票据管理，票据管理对于摸清高校收入实力，防范财务管理风险具有重要意义。从内部控制的角度出发，逐步完善票据管理制度、规范高校的票据使用、大力推行电子票据，是高校票据管理的必然方向。正值“十四五”规划开局之年，各大高校应抓住契机，积极推行电子票据，强化内部控制，实现票据管理的规范化、精准化，不断提高高校的服务办事效率及教学办学水平。
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