摘 要：指标是中国政府过程的一个高频词。围绕国家治理领域的重要事项生成若干指标，通过分解、下放指标，对指标运行进行监督考核，将考核结果与党政干部政治升迁挂钩以保障治理任务的实现，形成了一种具有中国特色的治理机制。从发展历程看，指标治理经历了从政治指标到经济指标，再到预期性指标和约束性指标的变迁。从运行效果看，指标治理虽然具有一定的有效性，但其运行过程容易产生数据的弄虚作假、指标的选择性执行、政府行为的逆向激励等问题。改进指标体系及其运行机制，积极推进中央和地方之间关于事务和管理权划分的结构性改革，发挥民众和社会力量对政府行为的引导和监督作用，建立成熟长效的现代国家治理机制。
关键词：政治指标；经济指标；约束性指标；预期性指标
中图分类号：D63 文献标识码：A
文章编号：1008-7168（2018）06-0045-09
在中国政府过程中，指标是一个高频词。围绕重要治理任务生成若干指标，通过指标的分解、下放、运行、反馈、再调整等一系列过程使治理任务得以完成，同时对指标的实施状况进行监督考核，将考核结果与党政干部的任免升迁相挂钩，这是一种既独特又常见的中国政治现象。指标并不是中国特有的，常见各种用以衡量国家发展或治理状况的指标，如国民生产总值、国内生产净值、人类发展指数、可持续发展指数等，但这些指标多是测量和评估意义上的。当指标与治理任务的下压、分解和实行尤其是与党政干部的考核结合时，它就变成了政治运转的驱动力、压力传导的载体、政策执行的保障、政府过程的中枢纽带，因而具有了治理机制的意涵。那么，如何理解指标治理机制的产生？指标本身经历了何种变化？指标治理机制在当前国家治理中的作用如何评价？指标治理面临怎样的问题，需要做怎样的改进和调整？本文聚焦于“指标”及其治理机制问题，试图追溯指标在现代中国政治中的变迁历程，分析指标治理的得失利弊，并反思如何改进和超越指标治理。
一、 与指标治理相关的几种描述性概念
在以往的政治学研究中，人们更多地聚焦于权力、利益及结构等要素，对于国家中观层面的运行机制缺乏足够的关注。但仅仅依靠权力、利益或者结构的分析框架，往往有可能遮蔽国家运行和治理过程中一些最具有体制性色彩的内容。近年来，一些政治学、社会学的研究开始从具体运行机制层面去探讨国家治理的方式和过程，这些研究虽然没有将重点直接聚焦于指标问题，但事实上已经对与之相近的政治现象进行了讨论，并形成了一些具有描述性意义的概念，用以刻画国家政治运作的典型特征。其中，较有代表性的概念包括“压力型体制”“目标责任制”“数目字管理”等。
（一）压力型体制
压力型体制是指各级地方党政组织为了实现经济和其他各项目标，采取任务的数量化分解和高度物质化奖惩相结合的一套管理手段和方式[1]。这种体制的典型特征在于：上级将社会经济各项任务通过划定目标和签订目标责任书的方式下压给各级组织；各级政府党政部门在完成任务的高压之下围绕工作重点进行人、财、物的高度整合；上级通过晋升的正向激励或诸如一票否决的反向激励将下压任务的完成情况与下级党政负责人的任免升降挂钩，确保下级的执行。
中国县乡两级政府是压力型体制最典型的代表。上级政府往往将各项经济发展和政治任务硬性指标下放给县、乡两级，这使基层政权在重重压力之下运行。从体制产生的原因和路径看，压力型体制形成于20世纪80年代经济赶超战略时代。因为当时提出要在经济上赶超西方发达国家，就需要建构一套自上而下的压力型体制，将任务指标分解给各级政府，于是，一套以权力和权威为手段，以GDP和政绩為导向，以奖惩和一票否决为控制方式的压力型体制就产生出来[2]。而压力型体制是在吸取家庭联产承包责任制成功经验的基础上建立的，是把经济领域的承包制复制到政府管理领域形成的政治承包责任制，也是计划经济时代的动员体制在现代化和市场化压力下的延续[3]。
（二）行政发包制与目标责任制
周黎安等人提出了与压力型体制相近的“行政发包制”概念，用以描述处在行政顶端的中央政府将国家的行政、经济、社会各方面事务层层发包给下级政府的现象。他们认为，处于中间层级的政府（如省级政府和地级市政府）在很多时候扮演着中间转包者的角色，对任务的完成负有监督指导的责任，而最基层的地方政府一把手是最终对事务完成直接负责的主体[4]。这种层层发包的行政制度恰恰解释了基层政府产生巨大压力的原因。
目标责任制是一种与治理机制类似的描述性概念，它的形成与压力型体制有密切的关系，是压力型体制下上级政府给下级政府施加压力所普遍采用的方法。目标责任制的基本运作在于构建目标体系和对目标实施状况进行考核奖惩，实现形式是将上级党政组织所确立的行政总目标逐次分解和细化，形成一套目标和指标体系，以此作为各级组织进行管理的依据，并通过签订书面责任状的形式将任务和责任固定下来。这些任务和责任通常包括“党支部建设”“税费收取”“农技推广”“计划生育”“乡村建设”等。目标责任制通过在政治体系内部构建责任-利益的制度性联结，使国家的治理目标能够更好地被实现[5]。它与压力型体制、行政发包制具有较大相似性，核心都在于目标设置、任务下派、压力传导和对上负责。
（三）数目字管理
“数目字管理”是黄仁宇在对中国历史研究中提出的一个概念，它指整个社会资源均可以如实计算并整合成一个记录系统，从而进行较为精确的计算和统计，并达成资源的自由交换和流动。黄仁宇把数目字管理作为资本主义在统治和管理技术上的典型标志，并用数目字管理解释各个主要国家的现代化历程[6]（pp.230-235）。他认为，数目字管理反映了人类社会组织试图克服含混、不规则、不可控性，追求条理化、确定性、理性化的一种努力。这样的社会组织形态不仅在技术上对度量、统计提出了较高的要求，同时也对整个社会基础提出了更高的要求。它需要地方的真实情况能准确地汇集到中央，中央下达的政策能符合地方实际，中央政府的宏观管理有切实可信的数据作为依托。但在中国传统社会，实现数目字管理的社会基础显然是不存在的。官僚群体往往通过上级逐层向下级施压的方式来完成中央给地方的各种指标，由此达成国家的统治任务。这种方式持续时间越久，脱离实际、表里不一的情况就会越普遍，从而形成体制的沉疴积弊。这是传统中国国家治理理性化的困境所在。