90年来党的农村土地政策发展演变与启示
摘要：历史和现实都反复证明，中国农村土地政策问题，始终是关系党和国家前途命运的重大问题。中国农村土地政策经历了土地改革、合作化运动、人民公社化运动、家庭联产承包责任制等一系列的漫长变革过程。有成功的经验，也有失败的教训。总结经验教训，得出有益启示，对于探索适合我国现阶段农村状况的新土地政策，推进社会主义新农村建设，实现农村经济社会的发展转型和全面建设小康社会，都具有十分重要而深远的意义。
关键词：中国共产党；农村土地政策；90年；演变；启示
中图分类号：F320 文献标识码：A 文章编号：1003—0751（2011）05—0001—06
土地问题是“三农”核心问题。历史和现实都反复证明，中国农村土地政策问题，始终是关系党和国家前途命运的重大问题。90多年来，在制定农村土地政策方面，中国共产党积累了丰富而宝贵的成功经验，也获取了很多值得借鉴的深刻教训。回顾中国农村土地政策90年发展演变历程，深入分析其中所深藏的农村土地制度演变的动因、影响和得失，并得出有益的启示，对于探索适合我国现阶段农村状况的新土地政策，推进社会主义新农村建设，实现农村经济社会的发展转型和全面建设小康社会，都具有十分重要而深远的意义。
一、90年来党的农村土地政策发展演变历程
1.新民主主义革命时期：土地农民所有制（1921年—20世纪50年代中期）
中国共产党成立之后，就明确提出了解决农民土地问题的政纲。中共一大制定的党的最高纲领就提出了土地国有的主张。1927年11月28日，临时中央政治局通过的《中国共产党土地问题党纲草案》提出：“一切地主的土地无代价的没收，一切私有土地完全归组织成苏维埃国家的劳动平民所公有。”这里的土地公有就是主张土地国有。由于土地国有政策脱离了中国传统的土地私有观念，不能为广大农民所接受，甚至引起了广大农民对于土地革命的怀疑，为争取广大农民对苏维埃革命的热情，中国共产党农村土地政策开始了从土地国有到土地农有的转变。1931年春，以毛泽东为书记的苏区中央局发出通告，明确规定了农民对土地的所有权，并开展了系列“限田”、“限租”、“打土豪地主分田地”的土地革命运动。抗日战争时期，党根据中日民族矛盾上升为中国社会主要矛盾这一特殊情况，在各抗日根据地实行了抗日民族统一战线的土地政策，将第二次国内革命战争时期的没收地主土地政策改为减租减息政策，既调动了广大农民的生产热忱，又保证了抗日民主统一战线的扩大。解放战争时期，国内阶级矛盾上升为主要矛盾，为进一步满足农民的土地要求，中国共产党实行了由减租减息向没收地主土地、实行“耕者有其田”土地政策的转变，有力地保障了人民解放战争迅速取得胜利。新中国成立后，党不失时机地进行了更大规模的土地改革。1950年，中央人民政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》，明确宣布了土地改革的目的是，废除地主阶级封建剥削土地所有制，实行农民土地所有制。到1953年春，全国除一部分少数民族地区外，基本上完成了土改任务。土地改革的完成彻底消灭了数千年的封建土地所有制，建立了农民土地所有制，这是中国历史上几千年来在土地制度上的一次最彻底的变革，极大地解放了农村生产力和调动了广大农民的生产积极性，促进了农村经济的发展，为整个国民经济的恢复和新政权的巩固奠定了坚实的基础。
通过土地改革，广大农民虽然获得了土地，但生产经营非常分散，方式非常落后，抗自然灾害的能力极差，扩大生产经营、改善生产条件、发展多种经营等都非常困难。由于实行的是农村土地私有制，土地可以买卖，这使得土地重新向少数人手中集中，导致了农村重新出现了贫富分化的现象。更重要的是，当时土地农有已无法适应国家大规模有计划经济建设的需要，从1953年开始我国农业就出现了停滞状态，无法为国家工业化提供足够的粮食和原料，不能为工业品提供广阔的市场，不可避免地与社会主义积极迅速发展的要求发生冲突。鉴于此，1949年9月29日，中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》提出了开展互助合作和建立生产合作社的问题。1953年12月16日，中共中央通过了《关于发展农业生产合作的决议》，正式实行土地统一经营、评工记分、按劳分配的农业生产合作运动，实现了由农户使用土地向集体使用土地的过渡。这种土地政策在农户自主自愿的基础上进行，保留了农民对土地的私有权，能够解决农民生产中用工、农具农机短缺及抵御自然风险等各种实际困难，既发挥了合作经济的优越性，又发挥了农户家庭经营的积极性，极大地释放了生产力，在这个时期全国主要农作物产量都保持了持续快速增长的势头。
2.人民公社化时期：土地集体所有制（20世纪50年代中期—20世纪70年代末）
从1955年7月开始，党的农村土地政策发生了根本逆转，在党中央和各级各地政府的政治、行政、组织、群众运动等手段大力推动下，各地农村纷纷从初级合作社向高级合作社快速过渡。高级合作社实行土地集体所有，耕畜和农机具也作价归公，收入按劳分配。到1956年11月，全国加入高级社的农户达96%。紧接着，在1958年3月的中央成都会议和“大跃进”运动的推动下，我国的农业生产合作社开始了小社并大社、大办人民公社的运动。同年8月29日，中央政治局通过的《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》决定把社员的土地、牲畜、果树、股金等收归集体所有，实行“一大二公”的人民公社，确立了农村土地等生产资料的集体所有制。此后，全国掀起了公社化的高潮，短短几个月，我国农村就全面实现了人民公社化。“大跃进”和公社化是“左”倾错误的产物，它强制性的超前变革生产关系，大大伤害了农民的感情，严重破坏了生产力，给农业生产和人民生活带来了灾难性的后果，这也是后来三年自然灾害的一个主要原因之一。1960年10月，中央在调查研究的基础上进行了政策调整，建立了“三级所有”的公社体制，允许社员经营少量自留地和小规模家庭副业。这就给农民在土地的家庭投入上打开了一条缝隙。自留地里的产量大大高于大田地里的产量。虽然在这之后，出现了多次的反复，但是“三级所有，队为基础”的体制，基本稳定到了1978年，这虽然在一定程度上解决了土地公有化程度太高所带来的“搭便车“现象，但是依旧不能从根本上解决农村土地的基本问题，广大农民依旧生活困顿。
3.家庭联产承包责任制产生和兴盛期：“所有权归集体，经营权归个人”的土地制度（20世纪70年代末—20世纪末）
1978年12月16日，安徽省凤阳县小岗村18户农民冒着“坐牢”的风险偷偷将集体耕地包干到户，正式拉开了以家庭联产承包责任制为主的农村经营体制改革的序幕。从1980年开始，中央开始支持和推动包产到户，并向全国印发了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题（纪要）》。又于1982、1983、1984年，相继发出了三个1号文件，对家庭联产承包经营责任制进行不断肯定和发展推行。其中，1984年1号文件作出了延长土地承包期的决定，规定土地承包期一般应在15年以上。15年到期后，中共中央又于1998年10月召开了十五届三中全会，将农民的土地承包期再延长30年。此后，全国各地政府分别通过行政村与农户签订了土地延包30年的合同。这次会议把长期实行的农业生产责任制正式确定为以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制实行统分结合。实行家庭承包责任制以后，广大农民获得了土地等生产资料的自主经营权，农民同国家、集体之间的权、责、利关系划分得清清楚楚，大大激发了亿万农民的生产积极性，促进了农业生产的大发展。这种土地经营制度与原来的集体经营体制相比较，具有较大的优越性。它调动了广大农民的生产积极性，促进了农业产业结构的调整，促进了建立现代农业的进程，使农户成为独立的商品生产者，虽然经营规模还较小，但是促进了农业的社会分工，促进了农产品商业化的实现，形成了农业市场经济的良好开端。经过实践证明，家庭承包经营责任制适应我国目前的农村生产力发展水平，符合农业生产的自身特点，应当长期坚持和稳定。但是，随着农村经济的发展，家庭承包经营责任制已经显露出诸多问题。如由于农村土地的所有权为各级政府所掌握，所有权主体不清晰，限制了国家对农村土地的统一安排和宏观管理。此外，由于单个农户家庭主要还是依靠手工劳动、靠天吃饭，土地分割得过于分散，且分散的土地无法实现大范围的合理流动以促进土地规模经营的形成，进而无法进行大规模的追加投资，限制了农业生产机械化水平的提高和新技术的推广采用。因此，中国农村土地政策必须进行改革和创新，以适应规模经营和农业现代化发展的需要。