贵州省农村最低生活保障基层审批机构改革的必要性浅谈
摘要:农村最低生活保障制度已在我国全面实施,保证了农村贫困人口的基本生活水平,取得了很大的社会效益,体现了社会福利在我国的有效实现。但目前农村最低生活保障制度在具体实施过程中还存在一些诸如对象瞄定、审批程序、审批机构设置上的问题,影响了制度的有效实施,进而导致社会公平不能充分体现。本文浅论了贵州省农村最低生活保障审批机构设置改革的必要性。
关键词:农村 最低生活 审批 机构改革
农村最低生活保障制度是农村社会保障制度的重要组成部分,是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救济制度,其目的是为农村贫困家庭的生存和发展,提供“安全网”而设立的一道“最后的防线”。每一个公民当其收水平低于保障线而生活发生困难时,有权利得到国家和社会按照明文公布的法定程序和标准提供的现金与实物救助。我国于20世纪90年代开始农村低保制度的试点工作开始,至2007年下发《关于在全国建立农村最低生活保障制度》,全国各地都根据本地实际,制定了相应的实施方案或工作规程,贵州省于2007年7月1日起在全省范围内全面建立和实施农村居民最低生活保障制度(以下简称农低保制度)。
建立农低保制度既能及时有效地保障农民群众的基本生活权益,促进农村社会经济稳定协调发展,也是尽快完善农村社会保障制度的关键。做好这一工作,对于促进农村经济社会发展,逐步缩小城乡差距,维护社会公平具有重要意义。但在实际操作中,却存在应保不能尽保,应退不能尽退,不该保却保障等问题,社会公平不能充分体现,部分群众利益难以保障的现实。究其原因,在对象的瞄定方法、收入核算方法、申报审批程序及受理机构设置等都有关系,在此,仅就申报审批机构及受理机构设置做以下的分析和建议:
贵州省现行农低保制度的实现主要依靠2010年初下发的《贵州省农村居民最低生活保障工作规程(试行)》来操作实施,其中的第四章规定了保障对象的确定程序:
第十二条 确定农村低保保障对象,应按以下程序操作:
(一)申请受理。农村居民申请农村低保,以家庭为单位,由户主本人向户籍所在地乡(镇)人民政府提出申请。自行申请有困难的,由乡(镇)、村组织人员帮助提出申请。乡(镇)农村低保经办机构或受委托的村民委员会受理申请并如实登记。
(二)调查核实。乡(镇)人民政府组织人员,采取入户调查、邻里走访等方式,对申请人家庭基本情况及收支情况进行调查核实。
(三)民主评困。在调查核实的基础上,根据乡(镇)人民政府的统一组织和安排,在乡(镇)干部的参与和监督下,村民委员会召开村农村低保民主评议小组会议,对拟上报的符合保障条件申请人家庭及其实际收入水平和符合增发补助金条件的特殊困难人员进行民主评困,以无记名投票方式评定。
(四)一榜公示。公示期满后,及时将相关材料,整理上报乡(镇)农村低保经办机构。
(五)乡(镇)农村低保经办机构审查。乡(镇)农村低保经办机构汇总各村情况,对操作程序及上报的材料进行审查,随机抽查各村部分申请人家庭,对评议中争议较大以及公示有异议的必须复查、核实;提出拟保障家庭、基本保障金额、特殊困难人员及增发补助金额。
(六)乡(镇)人民政府审核。乡(镇)人民政府召开农村低保审核小组会议进行审核,作出审核决定。
乡镇农村低保审核小组应由乡(镇)主要领导任组长,农村低保经办机构和其他相关组织机构负责人为成员组成。
(七)二榜公示。公示期满后,及时将公示无异议或异议不成立的评审结果和相关材料整理汇总上报县级人民政府民政部门。经审核不符合保障条件的,相关资料退回村民委员会,委托村民委员会通知申请人,并说明理由。
(八)县级人民政府民政部门审批。县级人民政府民政部门农村低保工作机构汇总各乡(镇)情况,对操作程序及相关材料进行审查,组织重点复核及抽查。县级人民政府民政部门召开评审委员会会议评审,作出审批决定。评审不符合保障条件的,通过乡(镇)农村低保经办机构通知申请人并书面说明理由。
县级人民政府民政部门农村低保评审委员会由民政部门领导、农村低保工作机构和相关业务科室负责人组成。
(九)三榜公示。
(十)待遇批准。公示期满无异议或异议不成立的,批准享受农村低保,核准保障待遇。不予批准的,由县级人民政府民政部门书面通知申请人并说明理由。
由以上程序可知,农低保的申请受理单位是乡镇一级人民政府,审批是县级人民政府,但在实际操作中,由于县级人民政府民政部门的低保工作机构大多只有一到两人办公,根本无法完成全县所有农低保的审核工作,多根据乡镇一级政府的民政科室的意见及上报资料办理。
但是,乡镇一级民政科室的人、财、物均由乡镇一级政府任用安排,其工作受乡镇政府的左右,无法完全按照政策限定的标准和对象来实施低保受理和审核工作,仅就2009年底贵州开展的农低保最低生活再行核查工作来说,通过核查工作,一部分生活条件改善,不再符合农低保政策的家庭被查实后,停止享受农低保相关待遇,但在最后的认定符合农低保政策的对象中,仅以某市一人口约35000人(其中农业人口约32000余人),农低保户692户的远效乡镇为例就有因其他原因(如计划生育问题、乡村道路保洁员工资问题、小城镇发展占地纠纷问题等),由镇政府本着解决地方问题、维持所谓一方稳定办理的农低保户66户166人。(具体分类见表一),
而这只是镇一级政府为解决本级政府工作问题办理的农低保户,而各村同样存在为了解决诸如子女不赡养老人、拒绝劳动村民、缠访人员、村级社会经济发展遇到的钉子户等情况办理的农低保。而在操作过程中,为让这些家庭达到农低保条件,必然采取了一些非常规方法,在当地产生极大的负面影响,大大降低了政府的公信力,同时,也给农低保工作的合法合理开展带来很大难度,部分群众以此为由,无理申请享受农低保待遇,进而造成更多的不稳定因素和信访、上访案件。
群众的认知是需要长时期的宣传教育才能提高,所以,要规避在政策执行中的政府利益趋使的不合理作为,关键依靠政策执行者的执行能力,也就是执行人员的素质和工作态度。任何一项政策最终都要靠执行者一实施,执行者对政策的认同、对政策执行行为的投入、创新精神、对工作的负责、较高的政策水平和管理水平是政策得以有效执行的重要条件所在。现实中的政策变形走样在一定程度上是由于政策执行者的素质不高和思想观念上的错误所导致的。政策执行者缺乏必要的知识能力,对某项政策理解不透,把握紧拳头准其精神实质,就导致政策在传达、宣传、执行中的失真、失当、失误。特别是在社会转型时期,政策执行者思想上拜金主义、功利主义、本位思想严重,对国家政策的执行常打折扣,甚至搞出各种各样的“对策”,阻碍政策的顺利实施当政策执行者兼任政策对象和执行者双重角色时,为了局部或个人利益,钻政策“空子”,搞“上有政策,下有对策”,对上面政策或是硬顶,或的软拖,或执行起来马马虎虎。另外,政策执行者的政策水平和管理水平直接影响到政策任务的完成。如果执行者尤其是领导者没有对政策实施的宣传指导工作和制定正确的实施方案,不能沟通和协调各种关系,从而难以有效地执行政策。可见,提高政策执行者的素质至关重要。
涉及到农低保对象的确定及审核,关键在于执行者对政策的把握和主观意愿,而就目前的管理体制来说,乡镇民政科室工作人员由于其人事权、工资福利待遇等都由乡镇政府来决定,所以,无法要求其脱离政府的意愿开展工作,而县一级民政部门的低保科室人员太少无法完成对每个申请象的实地审核,因此,要达到提高政策执行力,必须进行必要的机构改革: