论我国行政执法程序的脱困
摘要在当今社会越来越强调行政程序的作用,将行政程序作为规范行政机关行使权力、保障公民合法权益的重要手段的时候,部分行政执法程序不适应行政执法的现实需求、难以解决实际争议的问题也日渐突出。本文拟从实证的角度入手,探讨目前行政机关在执法过程中所遭遇程序困境的表现形式及成因,并就各项成因提出针对性的解决方案,以期对有关问题的解决有所助益。
关键词行政执法 行政机关 法律委托
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)08-163-03
行政执法指建立在近代国家立法、执法、司法三权分立基础上的国家行政机关和法律委托的组织及其公职人员依照法定职权和程序行使行政管理权,贯彻实施国家立法机关所制定的法律的活动,包括行政监督检查、行政处理决定及行政强制执行等表现形式。而行政程序作为规范行政权、体现法治形式合理性的行为过程,是公民权利的基本保障,也是实现行政法治的重要前提,在当今世界越来越受到各国的重视。我国为建设法治政府、体现法治国精神,近年来亦制定了大量的行政程序性规范。这些行政程序性规范对于规范行政执法、保障公民权利无疑具有重要意义。然而由于我国行政程序的立法工作起步较晚,相关研究和配套制度尚属薄弱,在实践中许多程序非但不能收到预期的效果,反而成为了或束缚行政机关,或限制公民行权,甚至激化双方矛盾的制度短板,因此对于行政执法程序的研究与反思则确属必要。
一、我国当前行政执法工作所面临的程序性困境
在各地的行政执法实践中,程序规定与实际情况相脱节的现象屡见不鲜,“钓鱼执法”、“执行难”等社会热点问题无不从另一个侧面反映出了部分行政程序在实际应用中所存在的一些问题。概括而言,这些问题主要表现在以下几个方面:
第一,执法程序冗长繁琐,行政效率低下。部分行政执法程序环节较多,冗长费时,极大的侵耗了行政执法资源,削弱了执法能力,降低了行政效率,致使行政机关不能及时有效地查处违法行为,使部分违法行为呈逐年激增态势。
第二,程序要求过于严苛,超越了执法人员的能力。许多行政机关将执法数量作为考核执法人员工作情况的重要依据,而有限的执法手段和严格的执法程序在某种意义上成为了执法人员实现数量目标的障碍。正是由于考核任务与执法手段不足和执法程序严苛之间的矛盾,才造就了诸如“钓鱼执法”之类的现象。
第三,程序成本高昂,加重了行政机关的负担。目前经费不足已成为了许多行政机关所面临的难题,而严密精确的程序需以较高的费用投入为保障,这无疑加重了行政机关的负担,与行政机关经费的有限性之间形成了激烈的冲突。
第四,细化的程序性规范不足,行政机关在执法过程中难以操作。由于我国没有统一的《行政程序法》和《行政强制法》,部分行政执法的程序性规定几乎处于空白状态。例如对于拍卖或者强制划拨抵缴罚款的行政强制执行方式等方面都缺乏明确的程序规定,使得行政机关自行实施行政强制在程序上无法可依,无从操作。
第五,程序的科学性不足,脱离社会实际。例如目前城管部门拆除违法建设的执法中,繁杂的执法程序并不能制止相对人的违法行为,而随着程序的进行行政机关与相对人的矛盾冲突却越来越激烈。不科学的程序非但不能成为协调公平与效率的“润滑油”,反而成为了激化两者矛盾的“催化剂”。
二、行政执法程序困境的成因分析
虽然近年来我们一直强调和突出行政程序,然而在实践中部分行政执法程序却存在着合理性与科学性不足等诸多问题。有瑕疵的程序一方面不当地阻滞了行政机关的执法活动,提高了行政成本,降低了行政效能,甚至逼迫执法人员“另辟蹊径”;另一方面违法行为得不到及时纠正,使违法的成本隐性降低,从而助长部分相对人的违法倾向,并使得执法与违法的冲突益现激烈。问题的产生绝非偶然,笔者认为大量行政执法程序在实践中触礁碰壁,有其深刻的理论、技术、体制及现实根源。
首先,将行政法定位为控权法是部分行政执法程序过分限制行政机关行为的理论根源。控权论主张行政法的基本目的在于保障私人的权利和自由,基本内容是控制和限制政府权力,特别强调严格的依法行政原则,并认为行政法的主要手段有两个:一是司法审查;二是行政程序。而关于行政程序作为行政法控制手段的重要性,美国学者施瓦茨指出:“现在的焦点是行政程序自身——是行政机关在行使它们的权力时必须遵守的程序。行政法更多的是关于程序和救济的法,而不是实体法。”将行政法定位为控权法必然使得立法者在行政执法程序的设计上更多的考虑限制行政机关权力和赋予相对人相对完善的程序性权利的内容,从而制定对相对人权利保障较为完备充分而对行政机关则约束甚繁的行政程序。而这种设计如果过分失衡,则会使行政机关的行政职能和行政手段严重不匹配,使行政机关不是“带着镣铐跳舞”,而是“镣铐过重无法起舞”,从而导致大量行政不作为的出现。控权论在立法上完全以公平为价值导向,忽视了效率在现代公共行政中的作用,不能有效的解决社会实际问题,近年来已逐渐被兼顾公平与效率的平衡论所取代,然而由于我国在行政程序领域受英美法系的影响较深,对于行政程序的理论认识还未能走出控权论之范畴,因而在规范上通过严格的内部及外部程序约束行政机关的情形还是较为普遍。
其次,对行政程序的研究不足及立法者的认识局限是造成部分行政执法程序科学性不足的技术根源。所谓“程序”,乃“实体”的对称,指为达成特定目的所采取的系列行动、步骤或方法。行政程序则是行政主体进行行政活动时所应遵循的方式、步骤、时限和顺序。行政程序的价值在于如何安排行政活动以使行政活动最优的符合行政目的及社会效益,因而是一门技术性的科学。而关于行政程序的研究,至少應有两个维度,其一为行政学,其二为行政法学。行政法学系以效能效率为核心关怀(但也及于正义、公平)之学门,以行政效能的提升、财务支出的节约及人员调动的灵活为主要目的,其在行政程序方面的研究重点在于理顺行政流程,计算行政程序的投入与产出,争取以最经济高效的方式步骤实现行政目标。而行政法学则以公平正义为核心价值,着力消弭行政主体与相对人之间不平等的地位,防止行政主体滥用权力,保障公民合法权益,因而在制度设计上倾向于赋予相对人更多的程序性权利并使行政主体承担更多的程序性义务。这两个维度相互对立又相互统一,只有相互协调相互融合才能全面的实现行政程序的价值,因而在立法过程中本不可偏废。然而事实上行政程序的制定者多以行政法学为学术背景,对行政程序较多的从行政法学的维度进行考量,强调程序的公平性价值,而对程序的效率性价值则认识较浅且在制度设计中体现不足,导致了制定出的部分程序对行政机关而言过于“紧身”。
再次,立法者与执法者相分离、理论与实践相脱节是造成部分程序难以为执法机关适用的制度根源。目前我国没有制定统一的《行政程序法》,关于行政活动的程序性规定散见于各个层级的法律、法规、规章和其他规范性文件中。事实上效力层级较高的法律规范对于行政程序的规定大都过于抽象,因此许多部门执法的具体程序依据的都是效力等级较低的细则、办法甚至是主管部门的通知和文件等。而我国当前行政规范性文件的制定存在诸多问题,包括制定程序失当、内容合法性及合理性不足等,已久为国人所诟病。具体到行政执法程序方面,部分程序不符合执法实践的一个重要原因就是程序的制定者并非程序的实际践行者,对程序的制定多通过理论的推导及对已有规范的引用和借鉴,而非来自执法者的意见反馈和执法效果的实际考量。由于我国缺乏实证层面上的立法评价机制,因而对于一部新立法律规范的评价往往通过其条文中对权利义务的配给情况作出,尤其在公法方面,多年来甚至形成了只要对公民权利义务规定的多的法就是好法,而对公民权利义务规定的少的法就是恶法的观念。同时我国尚无立法者责任追究机制,立法者无需为自己的立法失误负法律责任,因此规则的制定者并不关心自己制定通过的规则在实践中的应用效果,而往往关注于自己制定的规则是否会因对公民权利的规定不足而受到学术界的批判。在此情况下,程序规则的制定者往往倾向于在不考虑行政机关实际应用效果的情况下制定繁复且对相对人的程序性权利保障相对充分的执法程序。然而任何美好的规范若无现实作为依据,无异于“镜花水月”、“缘木求鱼”,非但不能解决实际问题,在有些情况下甚至会存在“规范异化”的风险。