公共政策过程中公民参与的作用及其限制性因素分析
摘要：公民参与是民主政治的必然趋势。有关公民参与的研究既有政治学的视角，也有公共行政学的视角。公共行政学视野里的公民参与研究涉及到公民参与政策制定、执行、评估的全过程。公民通过各种合法途径表达利益需求，使政策更具有回应性，更符合民众的需要。公民参与具有重要的作用，但其作用的发挥却受很多因素的限制。因此，对公民参与的作用需要作辩证的理解。只有这样，才能在政策过程中融入有效的、积极的公民参与。
关键词：政策过程；公民参与；民主行政
中图分类号：C914 文献标识码：A 文章编号：1007－7030(2007)01－0093－05
收稿日期：2006—07—23
基金项目：江苏省社会科学基金项目(06JSBSH009)
作者简介：李庆钧(1968—)，男，江苏姜堰人，哲学博士，扬州大学管理学院教授，主要从事政治学等方面的研究。
在社会发展过程中，公民参与政府公共政策制定的广度和深度是衡量一个国家政治民主化程度的一个重要指标。关注公民参与公共政策的方式，实际上是研究公民资格、参与的权利以及参与的义务与责任。当然，公民参与也会受到许多限制，必须结合实际进行创新，才能使之成为有效的制度和方法。
一、关于公民参与的研究
有关公民参与的研究是一个比较重要的领域，20世纪60～70年代在美国掀起了新公民参与运动，它与传统的公民参与存在着两个主要的区别：“第一，在传统意义上，有关公民参与的作用和角色被限定在政策制定或决策上，而新的公民参与运动则更加强调公民对政策执行的参与，即公民不仅参与政策的制定，而且一旦政策被采纳，公民也参与政策的实际操作，进入公共项目的实际管理过程。第二，新公民参与运动一反传统公民参与中具有的精英主义倾向。”大量公民参与的结果是所制造的问题比解决的问题还多，在此种情形下，80年代的公民参与热潮逐渐冷却。但从90年代开始，公民参与又重新受到学者们的重视，发展成为重要的理论研究领域。
一般来说，对公民参与的研究有两种视角：一是政治学的研究视角，一是公共行政学的研究视角。
1．公民参与的政治学研究视角
民主在古希腊语中就是由“人民”和“统治”两个词组成。从民主角度看，民主的主要形式是通过公民参与表现出来的，公民参与既是公民的一项权利，也是一种义务与责任，政府必须通过相关的制度来保证公民的参与。科恩指出：“民主过程的本质就是参与决策。”按照科恩的观点，民主的尺度有三个：广度、深度、范围。民主的广度是由公民是否普遍参与来确定的，属于民主的数量问题；民主的深度是由公民参与是否充分来确定的，它与民主的性质相关；民主的范围则是指全社会实际参与决定问题的多少及其重要程度以及所起作用的大小，涉及的是民主的效能问题。蒲岛郁夫也指出：“民主的政治参与，可以在国家和社会之间稳妥地矫正政府的行动与公民的意愿和选择之间的矛盾。”公民的参与对政府具有制约作用，通过参与也能培育具有民主意识的公民。
对公民参与的重视形成了诸如“强势民主”、“协商民主”、“参与式民主”等理论。巴伯提出了“强势民主”理论，他说：“民主的未来取决于强势民主。……强势民主被界定为参与模式中的政治：从字面上讲，它是公民的自治政府而不是冒用公民名义的代议制政府。“协商民主”理论是对民主本质的再思考，库克说：“如果用最简单的术语来表述的话，协商民主指的是为政治生活中的理性讨论提供基本空间的民主政府。”米勒认为，当一种民主体制的决策是通过公开讨论——每个参与者能够自由表达，同样愿意倾听并考虑相反的观点——做出的，那么，这种民主体制就是协商的。
阿尔蒙德和维巴探讨了不同国家公民参与差别形成的文化根源。在依附型政治文化中，人民是“臣民”，在参与型政治文化中，人民是“公民”。“公民与臣民不一样，在政治输入过程中他是一个积极的参与者——这个过程是作出政治决策的过程。”阿尔蒙德和维巴将具有高度参与的政治文化称为“公民文化”，以突显公民参与的重要性。
2．公民参与研究的公共行政学视角
威尔逊和古德诺将政治与行政分开，他们认为公民参与应该是政治领域的范畴，公民的核心作用应该是在界定“国家意志”时的参与。而行政管理作为一项技术性活动，应由职业化的行政官员来完成。如果允许公民参与行政过程，那就等于是对行政管理施加了不必要的干预。新公共行政一定程度上批判了政治与行政二分论，阐述了公民参与的重要性，这样就逐步形成了公民参与研究的公共行政学视角。从公共行政学视角研究公民参与，就是要从政策形成、执行和评估的过程来探讨政府与公民之间的互动。
博克斯提出了“公民治理”的行政模式。他指出，美国政治传统有三项基本价值：地方控制、小而富有回应性的政府、作为顾问而不是控制者的公共服务职业者。但从20世纪开始，这些价值逐渐被集权、大型政府、专业行政人员等观念所淹没，公共事务成为职业政治家与专业行政人员的专利，而真正与公共事务息息相关的公民却只能被动地接受政府所给予的任何结果。博克斯认为应该建立一个包含公民参与公共事务的合作模式即公民治理，“我们需要将公民带入政策议程、社区项目管理和公共服务事务的中心地带，我们需要创造开放的参与机制，以迎接而不是威胁的态度欢迎公民的进入”。
约翰·克莱顿·托马斯也批判了政治与行政二分论，认为政治与行政二分论存在着如下缺陷：一是行政管理者并不是仅仅局限在政策执行角色上，相反，他们经常介入政策的制定。二是行政管理者并不是仅仅简单地遵循清晰无误的技术规则，他们也经常运用价值判断。三是传统行政权力影响公共政策制定的方式在实证上是错误的。因此，政治与行政二分论就“制造了非常普遍的官僚回应性缺失的现象”加。托马斯认为：“公民的参与不仅可以增强官员的回应性，而且还可以提升政府公共服务的绩效。”
研究公民参与的视角虽有不同，但是一般来说，要理解公民参与的概念，必须了解与公民参与有关的三个问题：一是参与主体(who)问题。参与主体即公民需要什么资格、条件和能力?参与主体的参与目的是什么?二是参与的客体(what)问题。什么样的事情需要公民参与?公民参与的范围如何界定?三是参与的途径(how)问题。公民如何参与行政?何时何地通过何种方式参与?这是“谁参与”、“参与什么”、“怎样参与”三大问题。回答了这三个问题，也就理解了公民参与的概念。《布莱克维尔政治学百科全书》对此的定义是：“参与制定、通过或贯彻公共政策的行动。这一宽泛的定义适用于从事这类行动的任何人，无论他是当选的政治家、政府官员或是普通公民，只要他是在政治制度内以任何方式参加政策的形成过程。”这里