服务型政府建设的行政法治回应与契合
◆ 中图分类号：F027 文献标识码：A
内容摘要：“服务型政府”概念在学术研究上众说纷纭，在实务层面得到逐步确立，然而目前行政法学研究与行政法治实践对此却回应不足。文章认为作为一种指导理念，“服务型政府”与“法治政府”互相契合。“服务型政府”只能在指导理念层面发挥作用，其最终的实现，则必须依托于法治政府的建设。就行政法律制度设计而言，总的思路是厘定政府的法定“服务”义务，具体操作应从行政主体、行政行为、行政程序三个方面率先进行规范。
关键词：服务型政府 法治政府 服务行政 给付行政
作为“坚定不移发展社会主义民主政治”的重要一环，十七大提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的重要命题。学者们对服务型政府从不同的视点和维度进行 “正面”解读，得出多种结论。文章认为从什么不是“服务型政府”进行“反面”解读，会发现所有的政府都应当是“服务型政府”，政府都应当服务人民。无论是“守夜人”式的警察政府 、居委会“老太太”式的干预型政府，还是“家庭保姆”式的福利型政府，只要满足人民群众的实际需要，就是“服务型政府”。
因此，“行政法上的‘服务型政府’，不宜简单地使用政治学、行政学等其他学科乃至行政管理实务中的概念，而应当主要将其作为一种指导理念来运用”。作为一种指导理念，“服务型政府”与“法治政府”相融合吗？在全面贯彻落实依法治国基本方略的背景下，应当怎样把握“服务型政府”在行政法上的定位，行政法又应当给“服务型政府”提供哪些制度支撑与回应呢？这些问题都是需要深入研究的重要课题。
行政法学研究的回应不足
（一）多维视角的理论分析：政治学、行政学研究的一派繁荣
在我国学界，“服务型政府”是人文社会科学领域的热门话题。学者对于服务型政府的研究大致是从政府与公民关系转变、政府职能历史演进、政府职能调整、行政机构建设这四种维度进行展开。不同的视角展示出不同的“服务型政府”形象，但是，强调公民本位、社会本位的治理理念，注重依法行政的行为准则，追求满足公众需要的服务模式及回应民意的政府责任，是诸多有关“服务型政府”概念界定中较为突出的价值诉求。这种价值诉求，被认为对中国行政学的进步和行政实践的发展都有着里程碑式的意义（张传彬，2008）。论者们主要是从政治学、行政学的角度来分析中国的行政现实，这种缺乏实际制度和机制支撑的、过于笼统和界限模糊的概念界定，被人们根据各自的偏好加入诸多要素，如：有限政府、掌舵政府、和谐服务、危机管理、扁平化组织以及摒弃官僚制，这些要素中的许多概念内涵模糊、交叉重叠、循环论证，使得人们无法准确认清“服务型政府”。
（二）实务层面的逐步推进：行政管理体制改革的不断探索
十六大以来，以构建服务型政府为目标的政府改革思路逐渐明晰。2002年十六大第一次把政府职能归结为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项内容。2004年2月，温家宝总理正式提出“建设服务型政府”的口号。2005年3月，温家宝总理在十届人大三次会议上所作的《政府工作报告》中，论述了服务型政府建设，“服务型政府”这一概念在政府层面得以确立。2006年10月，十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，进一步明确要求“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”，服务型政府第一次被写入执政党的指导性文件当中。2007年10月1胡锦涛总书记在十七大报告中再次把“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”作为发展社会主义民主政治的重要内容而予以强调。2008年2月，七届二中全会通过的《关于深化行政体制改革的意见》提出“建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府”。党和国家最高领导层描绘了行政管理体制改革的总体思路和远景规划，展示了未来政府发展的走向和趋势，确立了政府构建的政治性纲领。
（三）制度与机制的支撑与回应：行政法学研究的现实任务
对“服务型政府”的研究，虽然政治学、行政学的研究视角多样，论证各异，但有一条核心主线，那就是“服务型政府的本质属性，以公民权利为本位，以提供服务为宗旨”（宋留彬，2009）。在这条核心主线的指导下，政府实务层面逐步确立了行政管理体制改革的目标是“建设服务型政府”。而“建设服务型政府”目标的具体实现，迫切需要通过一系列具体的制度和机制来支撑与体现，这为法学、尤其是行政法学提出了现实的要求，行政法学应当对“服务型政府”建设做出理性的理念回应和精细的技术反馈。
我国的行政法学虽然起步较晚，但许多行政法学学者在做这方面的努力，以行政法学的制度理性阐释社会变迁。2008年中国法学会行政法学研究会年会的议题就是“服务型政府与行政法”， 与会行政法学者和实务界人士分别就“服务型政府”的基本理论、服务型政府与行政法制度建构等方面的问题展开了热烈讨论。但也应当清醒认识到，与“构建服务型政府的理论开始逐步成熟”的其他人文学科相比，行政法学对“服务型政府”的理念回应与制度支撑还处于初级阶段，一些研究还只是提供相关维度与视角，深入的研究和全面的展开还没有进行，行政法学的研究任重而道远。
“服务型政府” 的行政法解读
（一）“服务型政府”在行政法中的定位
在“实行依法行政，建设社会主义法治国家”的今天，我们必须切实领会“服务型政府”的现实法治内涵，弄清“服务型政府”的法治定位，准确把握“服务型政府”与“法治政府”的关系。否则，面对有限政府、效能政府、亲民政府、透明政府、法治政府、学习型政府、服务型政府这些纷繁复杂的概念，会不知道选择哪个。
首先，要弄清楚“服务型政府”是不是一个法学概念。有学者指出，“服务型政府这个概念只宜于作为探讨政府职能定位的价值追求目标和指导理念，不宜作为行政法学上相关法关系架构的基础性概念”。 那就说明，“服务型政府”这个概念不是法的概念，“至少可以说，在行政法上，在目前阶段还很难建构起针对所谓‘服务型政府’所包含的内容”（杨建顺，2009）。这是因为法的概念体系是以权利义务的二元对立统一为基本内容的；在行政法上，就要体现对公民的权益保障与促进和对政府权力的限制与规范。而现实生活中针对政府服务的缺失、不充分、不到位，公民还难以通过行政法上的复议制度、诉讼制度等来保障其合法权益。公民享有的获得服务的权利以及实现该权利的制度路径，譬如合作与参与的技术设计，在行政法中还难觅其踪迹。 由此可知，“服务型政府”概念还没有融入行政法之中，或者说行政法对之还没有积极回应。
其次，要明白“服务型政府”主要是一种指导理念。“服务型政府”该如何融入行政法之中，它应当以怎样的面孔出现呢？经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，是社会主义市场经济条件下政府的四项基本职能。“服务型政府”是不是仅限于对政府承担公共服务一项职能的要求呢？显然不是。在人民主权原则之下，政府的存在以及政府的所有活动，都是为人民服务的。所以，只要为人们所需要，无论其承担什么职能，无论是实行规制、惩处，还是指导、给付，所有政府都应当是“服务型政府”。从这个角度理解，“服务型政府”就不宜作为行政法上“政府”分类的概念要素，而应当作为“政府”存在的前提性条件和指导价值理念来把握。