网络反腐制度创新的理论廓清
摘 要：网络反腐是近年来我国反腐败领域的新鲜事物，学术界对该领域的研究尚不深入；况且，学术界对网络反腐的功能及其运用褒贬不一，存在理论分歧。现有研究成果聚焦于网络反腐的法制建设和网络反腐的过程规制等两个层面进行探讨。从发展程度来看，当前我国网络反腐主要通过制度创新进行反腐。为此，从体制、法制和机制“三维一体”的制度结构视角，在对网络反腐的现有研究成果进行理论廓清的基础上，有针对性地从体制、法制和机制三个维度提出了当前我国网络反腐制度创新的理论构想。
关键词：网络反腐；制度创新；理论廓清
中图分类号：G630.9文献标志码：A文章编号：1002—2589（2012）27—0040—02
伴随互联网技术的迅速普及，“网络反腐”已经成为人们茶余饭后谈论的重要话题；利用网络信息技术平台进行反腐败，已经成为当前我国反腐领域不可或缺的重要渠道。在广大网民掀起的网络反腐风暴下，在党和国家权威反腐机构的积极、严厉督办下，一批批腐败官员纷纷落马，相续受到法律制裁，如“周久耕”案件、“韩桂芝”案件、董锋“一夫二妻制”案件，等等。有学者认为，网络反腐对于当前我国的反腐败事业起到了相当明显的“蝴蝶效应”，对于我国持续深入地推进反腐败工程起到不可忽视的重要意义。毫无疑问，从反腐败的实践效力来看，网络反腐有力地助推了我国的反腐败进程，确实意义非凡。但从理论研究层面来看，由于网络反腐是新鲜事物，学术界对如何正确有效地利用网络工具进行反腐，还存在诸多理论分歧；学者们对于网络反腐的运用与功能褒贬不一，理论研究成果尚未达成高度共识。这无疑制约了网络反腐在实践过程中的有效发挥。笔者主观认为，不管是传统反腐渠道还是网络反腐渠道，都应该纳入到制度反腐的范畴。而且制度是一组包括体制、法制和机制等三维一体的概念内涵。换句话说，当前我国网络反腐的制度创新应该从网络反腐体制、法制和机制等三个维度进行创新。学术界绝不能过于局限或偏重于其中的某一个或某些维度，网络反腐制度创新应该是从上述三个理论维度进行整体联动的制度创新过程。
一、理顺权力运行模式，健全网络反腐体制
毫无疑问，在整个制度体系中，网络反腐体制是前提和关键，创新网络反腐体制为此也成为学术界研究的重点和焦点。现有研究成果认为，我国网络反腐体制存在较为明显的局限性。这种局限性主要表现为两个方面：一是网络反腐机构缺乏独立性；二是网络反腐的权力运行模式单一化。第一，从反腐机构的地位来看，无论是党委系统设置的纪委监察局和组织部，还是检察系统设置的反贪局，这些机构都在各级党委领导之下，由执政党统一领导。不可否认，这种领导体制确实在我国反腐实践中起到了相当重要的作用。但是，我们也清楚地看到，该体制确实带来不少负面影响。与美英法等西方发达国家相比，这种机构设置模式最大的局限性就在于这些权威反腐机构的独立性不强，反腐力度很容易受到某些组织或某些领导的干预。第二，我国更多地体现为一种“自上而下”的反腐权力运行模式。该反谁、何时反、反多深，等等，往往更多地是由有关领导来决定的，这与民主政治理念背道而驰。因此，有不少研究者认为，我国网络反腐制度创新首先应该从体制层面着手，打破当前党委统领权威反腐机构的单一局面，像香港和新加坡那样建立一套真正独立办案的网络反腐机构体系；并且构建一种“自上而下”与“自下而上”相结合的反腐权力运行模式，让民众在反腐过程中起到真正作用，享有应有的话语权。
从权力制衡理论来看，在党委系统之外建立一套独立的权威反腐败机构，这在一定程度上确实有助于保障反腐败过程的顺利推进。但是，我们也知道，世界上不存在“放之四海而皆准”的反腐模式。不同国体的国家，可以因地制宜地采取不同的反腐体制；即便是国体相同的国家，也可以采取不同的反腐体制。更为重要的是，历史和现实完全证明，中国共产党是我国社会主义事业顺利推进的领导核心。共产党作为执政党，领导权威反腐机构，是完全必要的，也是完全有能力的。笔者认为，当前我国反腐不力的核心因素并不在于反腐机构体系本身。客观说来，党和政府的权威反腐机构体系是比较系统和完备的，这是开展反腐败事业的基础。在体制层面，反腐不力的主要根源在于反腐权力运行模式存在的固有弊端。网络反腐的举报者和揭发者主要是广大人民群众，只要民众检举揭发了腐败行为，权威反腐机构就应该高度重视，切实地调查侦办这些腐败行为。该不该反、多大程度上反，要赋予揭发者和举报者更多的途径和渠道，以便对权威反腐机构和腐败官员进行监督，打破反腐机构封闭运行的权力运作模式，从而构建一种良性的“自下而上”与“自上而下”的新型网络反腐权力运行模式。
二、培育民主法治精神，建立网络反腐法制
俗话说：没有规矩，不成方圆。汉密尔顿等人曾经一针见血地指出：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”[1]由此可见，对官方反腐机关和广大网民进行规范和约束，是民主法治国家的题中之意。从法制建设层面，应该要有相关的法律法规对网络反腐这项政治行为进行规范和约束。它不仅应该规范反腐机关的权责关系，应该对举报者和揭发者的权利义务进行规范，还应该对整个网络反腐过程进行规范和约束。但从我国网络反腐的法制建设程度来看，当前我国只出台了用以规范传统反腐途径的相关法律法规，比如《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》、《中央纪委监察部关于保护检举控告人的规定》、《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国行政监察法实施条例》、《信访条例》、《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》，等等。并未制定专门的网络反腐法律法规。由于网络反腐与传统反腐途径有着诸多不同之处，上述用以调整和规范传统反腐途径的法律法规并不完全适用于网络反腐。为此，学术界高度呼吁党和国家尽快建立健全有关网络反腐的法律法规。
但是，我们也清楚地认识到，立法行为不能随心所欲，不能一蹴而就，它是一件十分严谨和科学的行为；网络反腐的法制建设应该在网络反腐过程中不断地汲取经验和教训，方能有效促进网络反腐法律法规的尽早出台。那么，在当前网络反腐法制缺位的背景下，如何才能更好地推进网络反腐事业呢？笔者认为，即便暂时没有这方面的专门法律法规，并不意味着网络反腐事业将会停滞不前。历史实践和外国经验告诉我们，在网络反腐法律制度不健全的情况下，培育“公共行政”精神和民主法治精神是一项十分有效的方法。史密斯指出：“不尊重法律，拒绝遵从政府管理的人不是一个好公民。”[2]无论是党政部门反腐机构的工作人员，还是举报者或揭发者的网民，作为我国的合法公民，必须对我国的宪法和相关法律规范心存敬畏，自身必须培育遵纪守法的法治理念，并且能够自觉地遵守国家宪法以及各项法律法规。特别是对于党政部门反腐机构的工作人员来说，更加应该恰当地把握这些法律法规的宗旨和法制精髓，并且能够客观正义地裁决腐败行为。