新公共管理对中国政府改革的启示
摘要 公共管理开创了政府管理的新模式，它强调职业化管理、项目预算与战略管理、提供回应性服务，采用私人部门管理方式。从实践模式上来看，包括效率驱动模式、小型化与分权模式、追求卓越模式、公共服务取向模式等。新公共管理理论对提高我国政府工作效率，打破政府独家提供公共服务的垄断地位，提高我国政府公共服务的理念方面有一定启示。
关键词 新公共管理 政府 改革
中图分类号：D035文献标识码：A
20世纪的最后25年，伴随着全球化、信息化、市场化以及知识济时代的来临，西方各国进入了公共部门管理尤其是政府管理改革的时代。尽管各国改革的性质、规模和途径不同，但都具有一个已发展起来的共同议程，就是以强调明确的责任制，产出导向和绩效评估，以准独立的行政单位为主的分权结构，采用私人部门管理，技术，工具，引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新途径。我国目前正处于由计划经济向市场经济的转轨时期，随着市场机制的不断发育成熟，行政体制改革的深化以及政府职能的转变，我国政府管理的实践模式和政府管理研究领域(行政学)的理论体系都亟待进一步创新。因此，考察研究当代西方“新公共管理”运动的理论与实践，借鉴其经验教训，吸取其理论成就，无疑具有重要的现实意义。
一、新公共管理的基本特征
当代西方的“新公共管理”模式政府改革往往被人们描述为一场追求“三E”（Economy ，Efficiency and Effectiveness，即经济、效率和效益）目标的管理改革运动。它起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并逐步扩展到其他西方国家乃至全世界。“新公共管理”不仅开阔了公共行政学的理论视野，而且具有一系列的主题创新。根据当今学者的概括以及其他新公共管理文献资料，可以将“新公共管理”的范式特征归纳为如下八个方面:
1、强调职业化管理。“新公共管理”认为，公共组织尤其是政府必须清楚自己做什么、如何做和向谁尽责，让公共管理人员成为管理者，而不是传统的仅仅听命于别人的行政官员。“新公共管理”强调部门管理权力的下放，这也意味着部门领导要负更大的责任，他们要参与更多的公共决策事务，日益卷入政治事务之中，要更经常地对相关的事务负个人责任。
2、明确的绩效标准与绩效评估。“新公共管理”与传统的公共行政的一个重要差别在于关注产出或结果，而非投入和过程。“管理主义”强调个人和机构的业绩(绩效)。各种公共机构被要求制订出业绩指标，以此作为衡量目标取得情况的标准;职员个人的业绩也较之以前被更系统全面地加以衡量。绩效评估系统旨在评价职员个人的业绩，评价的结果将是个人晋升、工资福利待遇等的主要依据。
3、项目预算与战略管理。在“新公共管理”中项目预算系统取代以往的“一线项目”预算。传统的行政管理关注的焦点是投入而非产出。现在，项目预算系统根据机构的具体项目来分配资金，要列出项目、子项目以及更低层次项目的所有成本;人员的配给不再由人事部门来决定，它成为项目预算的组成部分。
4、提供回应性服务。 “新公共管理”则强调顾客至上或顾客导向，它通过把公民变成消费者（顾客），以市场取代政府，提供回应性服务，满足公民(顾客)的不同需求。它通过引入市场机制、公民参与管理、公共服务提供的小规模化等措施，给公民(顾客)提供“以脚投票”即自由选择服务机构的机会，征求他们对公共服务的意见和要求，并测量其满意程度。
5、公共服务机构的分散化和小型化。“新公共管理”运动中最重要的结构性变革在于，建立执行机构或半自治性的分散机构，让它们负责公共项目的执行和公共服务的提供。由一个部长负责的庞大的部(委)结构被分解成许多执行机构，每个机构负责一个或数目有限的公共服务供给，部里仅留下少数文官负责制定政策、计划和协调工作。
6、竞争机制的引入。长期以来政府被当做校正市场制度、弥补市场缺陷、克服市场失灵的主要途径;现在反过来，“新公共管理”主张用市场的力量来改造政府，在公共部门中引入市场机制，在公共部门与私人部门之间、公共部门机构之间展开竞争，以缩小政府规模，提高公共物品及服务供给的效率。竞争机制的引入带来了公共部门服务的一系列变化尤其是形成了市场检验、优胜劣汰的局面。
7、采用私人部门管理方式。引入当代私人部门管理(工商管理)所发展起来的管理经验、理论、方法及技术，管理主义者相信公共部门管理与私人部门管理是相似的，其差别仅仅表现为次要的方面;私人部门的管理比公共部门的管理要优越得多，效率也高得多。因此，他们主张采用私人部门管理的经验、原则、方法和技术，用私人部门管理的模式重塑公共部门管理。
8、管理者与政治家、公众关系的改变。在传统的行政管理模式中，官僚(公共管理者)与政治家的关系是狭窄的、技术性的关系，即主人与奴仆(发号施令者与惟命是从者)的关系。在“新公共管理”的模式中，公共管理者与政治家建立起一种更密切和灵活的关系，公共管理者日益卷入公共政策制定和通常的政治事务之中;公共管理变成了政治管理的一种形式，公共管理者日益变成官僚政治家。
二、新公共管理的实践模式
在《布莱克维尔政治学百科全书》“新公共管理”模式被概括为如下倾向：“宁要劳务承包而不要通过没有终结的职业承包而直接劳动的倾向；宁要提供公共服务的多元结构（宁可出现多种提供者的竞争，并存在使用者对供给者运用控制手段，如美国选举产生的校董会制度），而不要单一的无所不包的供给方式结构的倾向；宁可向使用者收费（或至少是指定了用途的税收），而不是把普通税金作为资助不具有公共利益的公共事业基础的倾向。”
另一些学者则认为并不存在统一的“新公共管理”模式，只有各种不同类型的“新公共管理”模式。英国学者E.费利耶(Ewan Felie)等人在《行动中的新公共管理》一书中认为，在当代西方政府改革运动中，至少有过四种不同于传统的公共行政模式的新公共管理模式，它们都包含着重要的差别和明确的特征，代表了建立新公共管理理想类型的几种初步的尝试。依费利耶的论述，这四种模式及其特征分别是：
1、效率驱动模式(NPM Modle 1:The Efficiency Drive)。这是当代西方政府改革运动中最早出现的模式，往往被称为撒切尔主义的政治经济学。它在80年代初、中期居于支配地位，但目前受到了挑战。这种模式代表了将私人部门管理（工商管理）的方法和技术引入公共部门管理的尝试，强调公共部门与私人部门一样要以提高效率为核心。
2、小型化与分权模式(NPM Modle 2:Downsizing and Decentralization)。从历史上看，公共机构提供大众服务和大规模提供标准化产品以及控制市场都可看作是一种“福特主义”(Fordist)的生产方式：企业也可以看作高度官僚化、有着办公室的层级、规章制度和非人的、正式的关系气候，它与公共部门具有同样多的官僚主义的症状。从70年代末期以来，无论是在私人部门还是在公共部门，都出现了向“后福特主义”组织结构模式迅速转变的趋势。这种新的组织形式以垂直整合组织形式的解体和组织灵活性的日益加强作为特征，大型的组织缩小规模，合同承包越来越多被采用，并分散为更具自主性的商业单位。
3、追求卓越模式(NPM Model 3: In Search of Excellence)。这种模式显然与80年代兴起的企业文化（公司文化）的管理新潮相关——特别是受《公司文化》（Deal and Kennedy著）和《追求卓越》（Petters and Watterman著）两本畅销书的影响，也部分反映了那种强调组织文化重要性的人际关系管理学派对公共部门管理的影响。该模式强调价值、文化、习俗和符号等在形成人们的实际行为中的重要性，它对组织及管理的变迁与革新具有强烈的兴趣。这种模式可以分为从下而上(bottom-up)和从上而下(top-down)两种途径。前者强调组织发展和组织学习（80年代末的“学习型组织”运动是其新近的表现）；后者强调将已经出现的东西看作可塑造的、可变化的公司文化，引导一种公司文化的发展，强调魅力的影响或示范作用。