刍议我国公务员考核制度的缺陷及其对策
[摘 要]公务员考核制度在现代人事行政中发挥着不可替代的作用。目前其制度本身以及运用方法上还存在着一些具体问题,给我国公务员激励机制的健全和发展带来了一定的困难。针对我国公务员考核制度的特点和存在的弊病,应完善与创新考核制度的基本思路和具体实践,以求力图准确、系统有效地掌握其实质并解决其矛盾,充分发挥公务员考核制度的基础功能和激励作用。
[关键词]公务员;考核;制度性激励机制;人事行政
[中图分类号]D630.3[文献标识码]A [文章编号]1009-2234(2009)06-0044-03
近年来,我国公务员考核制度的建立与运用,打破了计划经济体制下人治色彩的干部人事管理体制,消除了“大锅饭”、“干与不干一个样”、“干好干坏一个样”、“能力高低一个样”等情况的延续发展,建立起了科学的、规范的、法制化的干部人事管理机制,这种做法收到了鼓励先进、鞭策后进的效果,激发了广大公务员的责任心,也使一些人有了危机感,改变了“一杯茶、一支烟、一张报纸看半天”的固有积习,出现了人人奋发进取、扎实工作、勤政廉政、争做群众满意的公务员的良好局面。另一方面,由于公务员的考核是一项比较复杂的工作,它的内容广、范围大、辐射面宽,加之我国处于一个变革创新的时代,公务员制度还刚刚起步,有关公务员考核的理论与经验也十分缺乏,难免会在制度本身以及运用方法上出现一些具体问题。因此,对我国公务员考核制度进行理论上的深入研究、制度上的精心安排和实践中的灵活运用,是激发政府有序运行、廉洁自律、公平行政、树立良好的政府形象和公仆形象以及提高办事效率的当务之急。
一、我国公务员考核制度中存在的主要问题
(一)考核标准体系的制定不科学
考核标准是考核制度自身最基础的环节,它是做好考核工作的前提条件。《中华人民共和国公务员法》中明确了我国公务员考核内容包括德、能、勤、绩、廉五个方面,也指出了重点是考核工作实绩。但是这样的规定近于笼统和抽象,缺乏可操作性:一方面由于并无具体要求如何考绩,也无具体执行细则出台,以致于考核中仍然无法对工作实绩进行考核,依然是领导、群众评议一番,评个等次而已,重点考核实绩的要求基本落空。另一方面,事实上公务员的考核大多是定性的,而非定量的,政治评价作用依然很大。能、勤、绩、廉缺乏量化而难以比较,并且这五个方面的比例、权重没有明确规定,从而在实践中片面强调德能勤廉而导致考核失真的结果。另外还值得提出的是,《中华人民共和国公务员法》中只设置了四个等次:优秀、称职、基本称职和不称职。在实际工作中,这样的考核标准档次较为原则,设置偏少,跨度较大,不同程度地存在着给公务员考核“定档”不准的问题。公务员之间大同小异,“千人一面”,容易挫伤他们的积极性、创造性和自觉性,相反却使那些爱搞形式,不干实事的人和那些靠吃“大锅饭”混日子的人又有了新的市场。
这些情况都充分地反映了我国人事行政系统中在制定考核内容时出现了宽严不得当、繁简不适度、欠公平合理等问题,这些都带来了不容忽视的消极作用。做好考核工作,首要的一条是研究制定一个适用性、可行性和操作性都比较强的考核内容。只有这样才能将其所涵盖的指标项目贯穿于考核工作的始终,为考核工作提供一个针对性、规范性和合理性的大平台。如果考核内容的制定不科学,这会使得实施公务员考核时没有一个客观的尺度来进行衡量,就不能一直保持考核的正确性、彻底性和积极性。
(二)考核结果的使用措施不得力
公务员的考核必须严格按程序进行,这不仅是为了保持考核工作的严肃性,更重要的是为了保证考核结果,防止马虎草率和各行其是。然而,我国各级政府在实际的运作过程中,作为不可缺少的重要环节——考核结果的使用却经常性地出现在盲区,考核结果一边站的情况比比皆是。它的使用范围过于狭窄,较少地同奖惩、晋级、加薪、降职、调动等紧密结合起来。这时,公务员的考核已经被看作为一种对公务员工作绩效分等划类的鉴定工作,仅仅强调它的基础功能。考核是费人费力费时的,辛辛苦苦考核出来的结果资料,被束之高阁,有名无实,毫无作用,成了为考核而考核,大搞繁琐哲学,徒具形式,在很大程度上使考核工作丧失了活力。
作为公务员考核制度,原本旨在针对人的需要,采取一定的方法和手段来诱发人的动机,使人积极、主动、创造性地工作。正如邓小平同志所要求的那样:“必须采取严格考核、赏罚分明的措施,要根据工作成绩的大小、好坏,有赏有罚、有升有降,在各条战线上形成你追我赶、争当先进、奋发向上的风气。”然而,现在它却变成了一种强制性、压迫性的约束机制,使人消极、被动、呆板地遵守某些严格规定。这貌似激励实为变质约束的做法,客观地削弱了正常的激励、约束机制的作用,相反往往会造成被考核人员不愿意接受考核,考核人员会处于孤立的对立的境地,使考核工作不但不会收到良好的效果,甚至难以坚持下去。
(三)考核方法的主观色彩过浓
考核方法是通过考核目的的桥梁。从目前考核制度的实践来看,难以找到比较完善的考核方法。因为“无论在考核中采用哪种方法,都需要有一定的考核人员来进行考核,因而在考核中还不能完全排除考核人员主观感情上对考核结果的影响。”首先,考核人员的基本素质所带来的误差,如考核人员的认识水平高低、技术手段方法是否正确,必然直接影响对被考核人员做出的评价。一般来说,考核人员的水平越高,对人的评价越接近于客观;反之,则往往考核失当,考核效果不佳。另外,考核当中还会受到许多心理因素的干扰,比如人们所讲的“光环效应”、“期望效应”等(光环效应是指考核人员因对某种特点或某方面的考核结果,有清晰、强烈的主观观察印象而冲淡了对其他方面考核的结果印象而产生的考核误差;期望效应是指考核人员因为事先对被考核人员期望过高或过低而产生的考核误差),也会直接或间接地影响考核结果的正确性。
特别是有些考核人员的思想意识深处,现代价值观念没有完全确立,传统文化中一些封建落后观念却根深蒂固。官僚主义作风严重,整日高高在上,独断专行,颐指气使,不做调查研究,用主观想象,个人好恶恩怨的感情因素,形而上学的思维方式去代替客观分析。在选人用人方面,搞任人为亲、任人唯顺,只提拔与自己关系好的人员,或者论资排辈,把资历与才能等同起来。这样的结果,往往造成公务员深感不公平,以至满腔怨气、满腹牢骚、消极被动地应付工作,这是与激励效果背道而驰的,想通过考核达到的目的也就荡然无存了。更有甚者的是,一些公务员也不再以职位要求为工作准则,而是努力与上级领导、同事、群众搞好关系以期通过考核,目前出现“不跑不送,原地不动;只跑不送,同级调动;又跑又送,等待重用”的跑官现象,就是这种现实的缩影。从某种程度上来说,腐败的风气所产生的负面效应,正是阻碍健全和发展考核工作的根源所在。
二、解决我国公务员考核制度中存在的问题的方法和