摘 要：治理理论是20世纪90年代兴起的公共管理理论，为公共管理者解决复杂的社会问题提供理论指导。整体性治理理论、合作治理理论与合同制治理理论是治理理论的重要内容。通过运用比较研究法对上述理论进行甄别，指出其在产生背景、核心理念、政府角色等方面均具有治理的特征，并以公共利益最大化为目标，同时各理论之间也有差别，特别是在价值取向方面差异显著。三大理论的比较研究在调动多元治理主体积极性、发挥政府引导作用、采用平等协商的治理方式、实现价值理性与工具理性相结合的治理目标等四个维度为我国公共管理实践提供启示。
关键词：整体性治理；合作治理；合同制治理
中图分类号：D035 文献标识码：A
文章编号：1008-7168（2018）05-0045-08
引 言
整体性治理是英国学者为应对新公共管理运动造成的包括管理碎片化、政府分部化和公共服务裂解性在内的弊病而提出的新理论，它作为西方公共治理前沿理论之一，在各国的公共管理实践中扮演重要角色。世界正在步入后工业化时代，张康之认为“我们倾向于把后工业社会看做合作的社会，与这个合作的社会相适应的和能够满足社会治理要求的将是一种合作治理”[1]。合同制治理理论是民主社会发展、公共需求多样化的产物。本文对整体性治理、合作治理与合同制治理理论进行比较分析，可以系统研究指导服务型政府建设的三大理论。“所谓比较研究，则是将比较方法系统地运用于科学研究而形成的一种特定的研究活动和研究方式。”[2]（p.3）本文通过对三大理论的甄别：一是可以辨析三种理论彼此之间的关系，是由此及彼还是彼此共生、层层递进；二是可以发现理论的优劣，分析三种理论之间的异同；三是可以为理论的本土化研究提供助力，通过理论的比较研究可以找出其产生和发展环境与我国国情的契合点，更好地实现理论的中国化，指导我国服务型政府建设。因此，无论是从理论研究角度还是从实践需要角度出发，对三种理论进行比较研究是当前我国公共管理学界需要完成的一项任务。
一、 整体性治理、合作治理与合同制治理理論分述
（一）整体性治理理论
整体性治理理论兴起于20世纪末，佩里·希克斯（Perri 6）是其代表人物。1997年他在《整体性政府》（Holistic Government）一书中提出整体政府的概念，2002年他在与同事合作出版的《迈向整体性治理》（Towards Holistic Governance）一书中正式提出整体性治理。
“整体性理论就是政府机构组织间通过充分沟通与合作，达成有效协调与整合，彼此的政策目标连续一致，政策执行手段相互强化，达到合作无间的目标的治理行动。”[3]
这一理论的提出为政府处理部门间关系及政策执行提供了全新的治理方式，以指导公共管理改革与实践。
希克斯强调，21世纪的政府应该更加注重部门间的协调与整合，实现政策执行的连续性及部门间的合作性，克服各部门间的分散状态和各自为政的现象。
中国学者将整体性治理理论引介到本国后积极探索其在公共管理领域的应用，如胡佳以整体性治理来指导地方公共服务改革[4]；曾凡军、韦彬将整体性治理作为服务型政府建设的指导思想[5]；韩兆柱、单婷婷以整体性治理为视角来构建京津冀府际关系[6]。
（二）合作治理理论
合作治理理论是21世纪中国公共管理学界对社会治理理论的一大贡献，其与兴起于20世纪90年代的治理理论有一定的相通之处。“但‘合作治理’更强调合作机制，强调行为达成的可操作性，故而社会治理行动的策略、技术、关系、模式、价值等因素成为合作治理探讨的重点。”[7]中国自20世纪末就开始从事合作治理的研究，只是研究的焦点在于将实践中出现的行为模式以合作治理来概括。21世纪初严格意义上的合作治理理论开始进入研究者的视野，成为政治学、法学、工商管理、公共管理等各个学科的研究内容，尤以公共管理学科为甚。
张康之一直致力于合作治理的研究，发表了大量有关合作治理的论文。如《通过合作和信任把握历史的脉动》一文强调合作和信任在社会发展中的作用[8]；《合作治理是社会治理变革的归宿》一文指出合作治理是解决后工业化进程中出现的问题，调动多元治理主体积极性的社会治理模式[9]；《论合作治理中行动者的非主体化》一文主张在合作治理及合作实践中将人定义为“行动者”以解决主体观念产生的困境[10]。
敬乂嘉分析和总结了西方国家相关实践及理论问题，指出合作治理的总特征并从实证角度对中国和美国的合作治理实践进行对比分析以进一步指导中国合作治理的实践[11]。这是中国第一部有关合作治理理论的专著，为服务型政府的建设提供理论指导和经验借鉴。
（三）合同制治理理论
美国学者菲利普·库珀（Phillip Cooper）将契约关系引入政府提供服务的过程中，通过剖析公共组织与社会团体、非营利机构和私人公司之间的合同关系以及对合同的形成、实施、终止或转换进行管理来提高服务的质量[12]。他在政府签订商品、服务合同的价值和效率方面的深入探究，对合同制治理理论在世界各国政府部门中的应用具有一定的借鉴意义。2007年，我国公共管理学者竺乾威、卢毅、陈卓霞译介的中文版本在中国出版，合同制治理理论进入我国公共管理学界的研究范畴，之后学者们对合同制治理理论在政府治理中的作用进行了探讨。如吕志奎强调政府公共合同在履行公共服务职能中的作用，并将其视为政府部门实现公共服务的工具[13]；张丽娜强调合同制治理为城市治理带来的机遇和挑战，通过发展市场经济、规范行政程序和完善法律制度来更好地发挥合同制治理理论在城市治理中的作用[14]；李珠指出“合同制治理能够使得原本不甚清晰的公共需求得以通过合同文本的形式明确地表达出来”[15]。学界对合同制治理理论的探讨与研究为其在服务型政府建设中的应用奠定了基础。