“四民主”工作法：惠州市对村民有序政治参与的新探索
摘 要：党的十七大报告指出：“要坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。”随着社会主义新农村建设的进行，农民的个体意识正在复苏，民主意识和法治意识日趋增强，广大群众的利益诉求随之不断增多。如何引导和扩大群众有序政治参与，不断推进基层民主政治建设，已经成为当前农村工作中亟待破解的现实课题。近年来，惠州市在先行试点、总结完善的基础上，在全市6个县（区）的1040个行政村推广“四民主”工作法（即民主提事、民主决事、民主理事、民主监事），对农村群众有序政治参与进行积极探索，取得了明显成效。
关键词：“四民主”工作法；政治参与；民主提事；民主决事；民主理事；民主监事
中图分类号：D638；D267.2 文献标识码：A文章编号：1007-5194（2008）02-0060-06
收稿日期：２００8－01－22
作者简介：课题组组长：陈训廷（中共惠州市委常委、组织部部长）；课题组副组长：刘惠忠（中共惠州市委组织部副部长）、吴献民（中共惠州市委组织部副部长）；课题组其他成员（均为中共惠州市委组织部调研科干部）：王云辉、陈锦良、邓军辉、许格胜。
在建设社会主义新农村、农民民主意识日趋增强、群众利益诉求不断增多的情况下，如何扩大群众有序政治参与，不断推进基层民主政治建设，已经成为当前农村工作中亟待破解的现实课题。近年来，我市（广东省惠州市）探索出了以民主提事、民主决事、民主理事、民主监事为主要内容的“四民主”工作法，对扩大群众有序政治参与、引导群众合理表达利益诉求进行了成功实践，有力地促进了社会主义新农村建设。
一、“四民主”工作法的基本内容
（一）“四民主”工作法的内涵
“四民主”工作法的主要内容就是把农村工作纳入民主提事、民主决事、民主理事、民主监事的有序轨道，让广大基层群众遵循既定的议事程序，在村党组织的领导下对村级重大事务进行讨论决定并实施管理监督，做到集智于民、行权于民、自治于民、取信于民，达到聚民心、护民权、顺民意、谋民利的目的。
（二）“四民主”工作法的操作规程
经过近年来的探索实践，“四民主”工作法在操作上形成了一套完整的工作流程，对每一步骤的实施主体、实施时间、实施内容和实施职责等方面都作出了明确规定。
第一步：民主提事，集智于民。就是“农民的事情农民提”，符合要求的提事主体可以对村务提出意见建议。提事内容包括了贯彻落实党和国家在农村的各项方针政策以及上级党委、政府重大决策的实施意见和措施；村集体经济项目的论证、立项、投资和生产经营方案；土地承包和使用权调整；山林管理与承包事宜；征用土地各项补偿费的使用和宅基地分配的方案等10大重要事项。提事时间一般每季度1次。重大事情和急办事情可随时提事。民主提事包括征求意见、形成议题、议题受理等3个环节。提事主体将预案向村委会提出申请，村委会将受理申请情况报告党支部审核批准，经党支部同意后村委会在15个工作日内提出民主决事方案。
第二步：民主决事，行权于民。就是“农民的事情农民定”，村委会召集会议，组织决事主体对经过“海议”后确定的议案进行表决，形成决议。这一步骤包括张榜公告、反复酝酿、确定议案、签字表决、解释说服等5个环节。其中，规定表决要各户的户代表签字，赞同率达到80％以上即为表决通过（有特殊规定的除外），方可办理实施。对经签字表决未通过的议案，由村“两委会”班子成员、负责联系相关农户的党员进行解释、引导、说服，确保决策能够顺利实施。
第三步：民主理事，自治于民。就是“农民的事情农民办”，由村“两委会”班子成员、党员村民、村民代表以及推选出来的民主理事小组和民主理财小组，对经过民主决事通过的有关事项付诸实施，主要包含民主理事和民主理财两方面。民主理事（财）小组由3至7名户代表组成。每月确定1天为民主理事（财）日，或不定期召开民主理事（财）会议。村委会要报告工作，接受专门小组的审核监督，公布理事（财）结果，接受群众监督。
第四步：民主监事，取信于民。就是“农民的事情农民管”，村党支部、全体村民对民主提事、民主决事、民主理事这3个步骤进行全程跟踪监督，包括程序性和实体性监督。主要包括事前、事中和事后监督这3个环节，每个环节都具体规定监督内容，保证了村党支部、广大村民能够遵循合理、合法、有序的轨道，实施有效监督。
（三）实施“四民主”工作法要坚持的几个原则
“四民主”工作法是我市农村自发产生的一种基层民主治理新形式，受到了广大农民群众的拥护和支持，在推广实施“四民主”工作法过程中，必须坚持如下四个基本原则：一是坚持党的领导原则，正确处理好“核心”和“民心”的关系。党支部处于“核心”地位，担负着政治领导、服务支持和监督制约等职能，通过村委会的工作，将党的方针政策、村党组织的意图以及“四民主”工作法所作出的决策变为群众的自觉行动。村委会经过合法选举产生，是“民心”的具体体现，是贯彻落实村民会议决策，包括按照“四民主”工作法所作决策的具体执行者。党支部与村委会的关系，是领导与被领导关系。二是坚持依法办事的原则，正确处理好“国法”和“村规”的关系。在运用“四民主”工作法过程中，任何组织、任何个人都应当遵守宪法和法律法规，不能以“村规民约”来对抗国法党纪，不能借口实施“四民主”工作法而提出、形成违反法律法规的决议，也不能借口维护多数人利益而侵害少数人的合法权益。三是坚持尊重民意的原则，正确处理好“民主”和“集中”的关系。“四民主”工作法最显著的特征就是群众拥有更多的“话事权”和“拍板权”。但并不意味着一切由“村民说了算”，搞极端民主化，而是做到既充分尊重民意，又要科学分析民意，确保村民参与政治的有序、公正和科学，绝不能陷入无政府主义，最终影响农村经济社会的健康发展。四是坚持权责匹配的原则，正确处理好“行使权利”与“依法履行义务”的关系。广大农民除了充分享有宪法和法律规定的民主权利之外，还享有许多经济权利以及自治权利。各级党委政府都应当充分尊重农民的民主权利，按法定程序正确处理好国家、集体与农民之间的利益关系。同时，广大农民群众除了承担对国家和社会的义务外，还要遵守集体经济组织的内部制度、村规民约以及“四民主”工作法形成的决定。
二、实施“四民主”工作法以来取得的主要成效
“四民主”工作法是乡村治理的新生模式。自在我市全面推广以来，受到广大农村党员群众的热烈欢迎，激发了基层群众参与政治事务和公共事务的热情，有力地推进了基层的民主政治建设。
一是落实了民权，基层更民主。实施“四民主”工作法后，广大村民拥有了更多话语权，他们依照“四民主”工作法规定的程序，大胆提事、科学决事、合法理事、共同监事，合法有序地参与自治管理，他们的参与权、选择权、表达权和监督权得到进一步落实。群众反映，过去是村干部“为民做主”，现在是“由民做主”，民主权利得到切实保障。
二是聚集了民智，决策更科学。“四民主”工作法设置了民主提事、群众“海议”和民主决事等环节，进一步开辟了村民利益表达和政治诉求的新渠道。群众有什么意见或者建议，都可以循着这一新渠道，向村“两委会”、村干部以及村民代表提出。村“两委会”在集中民智的基础上所形成的决策也更加符合当地实际，更加符合群众的愿望，更加符合经济社会发展规律。