从基层民主的发展空间看县政治理的取向
摘 要：自改革开放以来，我国的基层民主进入了快速发展的阶段，以农村村民自治、城市居民自治和企事业单位职工自治为代表的基层民主取得了不少成绩和经验。在国家治理体系和治理能力现代化的总目标之下，基层民主依然需要寻求新的发展空间。基层民主的发展空间来源于基层民主的发展现状和总体特征。从总体特征来看，基层民主需要从社会领域转向政权领域，从基层向更高层级延伸，保持“四个民主”之间的均衡。这些发展空间决定了县政治理可以成为基层民主发展的新的突破口。发展县政治理既是县政自治传统适应现代社会治理的内在要求，也是治理效率方面的选择，县政治理还可以作为政治发展的局部实验。县政治理具有自治、民主、经营和服务等方面的取向，这些取向的推进需要依靠现有的制度资源，现有的制度资源包括县级领导干部选任制度、人大制度和基层群众自治组织。
关键词：基层民主；发展空间；县政治理；治理现代化
中图分类号：D638 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2017）12-0003-10
作者简介：桑玉成，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师，中国政治学会副会长、上海市政治学会会长；梁海森，复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生 （上海 200433）
导 论
基层民主长期以来是我们党的执政纲领和国家政治发展的重要战略举措。自党的十二大提出“发展基层社会生活的群众自治”开始，每届党代会的报告都对基层民主有进一步的阐述和强调，基层民主在国家政治发展和社会治理中的作用也愈加重要。十七大报告更是把基层民主自治制度提升到我国的一项基本政治制度的高度。而党的十八大以来，积极推进基层民主的发展已经成为习近平同志治国理政新理念新思想新战略的重要组成部分。
党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。基层民主作为国家治理体系中的一个重要环节，在国家治理体系和治理能力现代化中具有十分重要的地位。
我国基层民主的实践最早可以追溯到新民主主义时期的苏维埃政权建设，但是基层民主的快速发展直到20世纪80年代以后才开始。当下的基层民主实践主要表现为农村村民自治、城市居民自治、企事业单位职工自治、党内民主和协商民主等形式。其中，村民自治和居民自治的发展较为迅速，村委会和居委会的产生、职责和定位都有相应的法律保障，村民和居民在选举中的参与都有很大的进步。另外，基层党内民主和以各种“议事会”为载体的协商民主也在一定程度上丰富了基层民主的内涵。
总体来说，基层民主的实践有三个特征。一是基层民主主要集中在非政权领域的社会治理活动。尽管有一些地方试行直接选举产生乡镇领导班子成员，但是这样的行为在整个基层民主中所占份额很少，这样的创新实践多数最后也没能延续下来。多数的基层民主关注的是村民或居民的参与或者基层社会的治理问题。二是基层民主的层级和范围都非常有限。除了村委会和居委会的选举形成规模之外，其他形式的基层治理多数还是在乡镇及以下级别，民主决议的范围也很有限。三是基层民主重权力的获得、轻权力的运行。在国家治理体系和治理能力现代化的背景之下，努力提升基层民主的深度和广度，就需要从非政权领域转向政权领域，从乡镇扩展到县政治理，保持权力获得和运行的均衡发展。发展和完善县政治理可以成为基层民主的一个重要发展方向。
县政治理作为基层民主的扩展空间有其内在的必要性。中国县政治理的歷史中具备自治的传统。现代社会中公共事务的复杂性和社会职能的分化使得县政治理所面临的任务和职能更加复杂，发展县政治理也是社会发展本身的内在需求。在国家治理体系和治理能力现代化的总要求下，发展县政治理也是深化改革的局部实验，可以为我国政治发展提供新思路并积累新的经验。
一、基层民主的发展空间
1.基层民主的起源
据认为，我国最早的基层民主实践可以追溯到江西苏维埃政权建设（1931-1934年）时期Kevin J. O’Brien and Lianjiang Li， “Accommodating ‘Democracy’ in a One-Party State： Introducing Village Elections in China”， The China Quarterly， 2000， pp. 465-489.。苏维埃政权要求吸收村民和开明的地方士绅进入政权组织。1931年颁布的《中华苏维埃宪法》和《中华苏维埃共和国选举细则》对公民的基本权利和选举的具体程序做了明确的规定，根据地居民的民主参与权利得到很好的保障。这些基层民主的实践后来演变成抗日根据地政权组织的“三三制”原则。1949年新政权建成之后，人民公社成为重要的基层组织，把农民组织在一起。但是我们也注意到，改革开放之前的基层民主基本上是动员式民主，缺少制度基础和发展空间，民主参与被群众动员所替代徐勇：《社会动员、自主参与与政治整合——中国基层民主政治发展60年研究》，《社会科学战线》2009年第6期。。
1980年代是现代基层民主发展的关键时期。1980年末广西宜山县和罗成县的村民在未经地方政府允许的情况下，选举产生了“村治安领导小组”和“村管会”，这样的创举开启了我国村民选举和基层民主改革的序幕Kevin J. O’Brien and Lianjiang Li， “Accommodating ‘Democracy’ in a One-Party State： Introducing Village Elections in China”， The China Quarterly， 2000， pp. 465-489.。1981年罗成县把选举产生的组织命名为村民委员会，随后1982年颁布的宪法把村民委员会界定为群众自治组织。但是直到1998年《村民委员会组织法》出台之前，关于是否推进村民选举还一直存有争议。核心的问题就是村民选举是否会破坏党的领导权威，选举产生的村民委员会与乡镇政权机构是什么关系等。虽然有宪法和1987年通过的《村民委员会组织法（试行）》的支持，但是就普遍性的情况而言，1980年代的村民委员会成员主要还是由任命而非选举产生的。