安全治理：从消极安全到积极安全
内容摘要 安全治理是当今中国社会转型深化的重要议题。“枫桥经验”是中国社会综合治理与社会管理创新的重要典范。从“枫桥经验”可知，“积极的安全维护”体现在重“维权”、重“信法”、重“平安”上。中国需要通过“维权”建设以走出“越维稳越不稳”的怪圈，需要通过重“法治”建设来治理“信访乱象”，需要通过“平安”建设来“编织安全网”，需要通过安全治理范式的转型与提升以达成更为良善的“积极安全”。
关键词 安全治理 消极安全 积极安全 枫桥经验 维权 法治
安全治理（security governance）作为社会建设中安全维护的新范式，有其特定的理论与现实的诉求。一方面，随着安全领域从传统安全的政治与军事领域，拓展到非传统安全的经济、社会、环境领域，安全的内涵有了极大的扩展。以国家安全为核心的诸多“高政治”的安全考量，更多地转向了以人的安全与社会安全为基点的“低政治”的安全考量，国家的社会管理职能也随之更多地需要从行政干预为主的管控，进而转向各方参与为主的治理。另一方面，随着安全威胁从外来的特别是军事的威胁，拓展到非传统的社会安全威胁或人的安全威胁（如恐怖主义、生态破坏、民族冲突、跨国犯罪、认同危机等），宗教、文化、心理等认同因素成为了安全的重要变量，安全从客观的存在扩展到了主观的感受与主体间的互动式建构。这就需要运用治理理论于安全维护的现实中，提出新的安全理念、研究范式与治理模式。在纪念“枫桥经验”五十周年之际，我们从安全治理的角度来总结、思考如何从消极安全转向积极安全，无疑有利于我们走出当前地方安全治理的各种困局，有利于我们对“平安中国”建设的新探索。
“维权”重于“维稳”
安全治理是由政府主导、社会组织与民众参与的社会平安与民生改善的协同过程。治理不同于管控：管控以公共机构为单一主体，以维稳为绝对的政治标尺，权力自上而下运行，手段以强制性为主；而治理则以维权为本，其主体既可以是政府机构也可以是非政府机构和民众，评判的价值标尺是以人为本，重视上下互动且倡导协商、对话、合作、确立认同、形成共同体等多种方式，除了法规命令外，更重视通过公民的认同和共识推动广泛的参与。安全治理体现了对安全的一种广义化的认知，强调从多层面、多角度来认知与处理安全问题。
解放以来，浙江省诸暨市枫桥镇的“枫桥经验”一直是基层开展安全治理的有效典型。“枫桥经验”在创造之初可概述为：“基于以人为本的价值准则，通过注重实效的综合管理，有效达成矛盾化解与社会稳定的枫桥式样板”。这一安全治理的经验样板已经历了半个多世纪的考验。尽管“枫桥经验”产生于强调阶级斗争的年代，但即使在那个年代枫桥镇的干部群众仍对阶级专政的对象实施“维权”，创造了解放初期对属于特定阶级成分的“四类分子”进行社会改造的可取做法，即“一个不杀，大部不捕，采取说理斗争的方式‘教服’‘四类分子’”。为此毛泽东曾亲笔指示：“要各地仿效，经过试点，推广去做。”[1 ]
用安全治理的“积极安全”理念来观照“枫桥经验”，我们能发现它的两个可贵之处。第一是尊重安全指涉的受动对象为主体，给予专政对象以人的待遇。枫桥经验创立之初，中国社会处在“阶级斗争为纲”的时代，对作为社会改造对象的“四类分子”进行斗打、乱捕、乱杀在各地不乏其例。但枫桥采用的是说理的方式，没有逮捕一个人，通过发动群众，进行“合伦理”与“合情理”的主体间互动，把“阶级矛盾”化解在基层。“文革”一结束，枫桥又在全国开了给“四类分子”摘帽的先例，用“伦理参和”与“心理调适”的“情理型治理”（调解为主）以补充中国社会“法理型治理”（诉讼为主）之不足，这是探索中国式以维权为价值基点的积极安全的重要实践。
第二是注重实效的维权行动。通过重维权达成安全治理的实效，在维权中做好稳定工作，使得“枫桥经验”能随着形势发展而不断发展。改革开放以后，中国社会的“安全场域”①因人口的大量流动，从相对静态转向了从未有过的动态与复合。有不少地方或者只是把安全“制度”写在纸上、挂在墙上、喊在嘴上，出现“有制度，无实效”现象；或者把安全维护管控化，不是出现形式上的刚性化强力压制，就是通过迁就化的购买去摆平“不稳定”。但枫桥镇干部群众与时俱进，率先在全省成立综治中心，建立配置有“一站式”农村社区服务中心，通过多行为主体协同配合，拓展“帮教”经验，印制《民主治村手册》以强化村民自治，保护外来流动人员的合法权益，广建各类自治组织，在镇村不同层面创建一系列行之有效的制度，建成了“四位一体”的信息管理平台，出台了“八个一”为民（企）服务措施，探索出“枫桥式”社区警务模式，形成了“打、防、教、管”于一体的社会治安综合治理网络，做到“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”，政府管理服务“横向到边、纵向到底，不留‘真空’与‘盲区’”，进而为预防化解矛盾、维护农村稳定树立了富有创新与实效的样板。为此，时任浙江省委书记的习近平同志曾针对这一有效实践把枫桥经验的实质概括为：抓源头、建制度、求长效。
安全维护的“积极”与“消极”之分，首先体现在重“维权”还是重“维稳”上。长期以来不少地方“维稳至上”，不顾对象和条件地强调“稳定”，面对改革发展中出现的种种矛盾与冲突，一味地重“维稳”而轻“维权”，造成社会日益加重的“潜在性焦虑”，进而使得原本可以让人们喜庆的各种节日、会展、庆典，正在逐渐成为人们敏感与紧张的日子。目前“维稳”置于“维权”之上所导致的矛盾冲突处理的认识偏颇与治理误区有：以为和谐社会必须根除社会冲突的“矛盾冲突根绝论”，进而导致地方治理中出现以中止发展为代价的矛盾冲突一票否决，或者因为害怕矛盾而畏惧改革与粉饰太平；以为超越了“中等收入陷阱”就会消除冲突的“矛盾冲突消亡论”，进而导致地方治理中出现不重视制度和体制建设，或者不努力改进冲突管理机制；以为抓住“大案要案”或仰仗应急管理就能消解冲突的“矛盾冲突速决论”，进而导致地方治理一味地压制或一味地依靠警察，不从冲突的源头或能力建设上下功夫；以为“人民内部矛盾就是用人民币可以解决”的“矛盾冲突赎买论”，进而导致地方治理靠“花钱买平安”，出现“越维稳越不稳”的怪圈。[2 ]这些认识偏颇与治理误区均是当今中国安全治理中表现出来的消极安全现象，有必要化大力气进行扭转与消解。