改进国有资产管理机制与促进收入分配公平
摘要：从世界范围内来看，公共物品、外部性、自然垄断、收入分配不平等这些“市场失灵”的存在以及国家战略安全需要，是国有企业存在的被普遍接受的理由，也由此决定了国有企业必须担负一定的公益职责。我国国有资产管理在收入分配方面存在的问题是：由于行政垄断的存在，公共资源配置中易于出现的“粘蝇纸”效应使收入分配向国有企业倾斜；所有人缺位、内外部监督难题与企业经理人信托责任缺失形成的道德风险，使得企业内部分配向管理者倾斜；国有企业利润分配过程中留给企业的比重过大，国家收取部分过小而又使用不合理，使得“全民股东”无法分享国有企业收益。需要弱化行政垄断、引进与保持外部威慑以强化管理者的信托责任、优化与发挥工会作用以更好地保障劳动者利益，以及在国有企业内部优化初次分配功能、在全社会范围内优化“二次分配”功能，让国有企业复归“全民所有制”的本位功能。
关键词：公共财政；国有资产管理；收入分配公平；制度改进
中图分类号：F123.7
一、公共财政视角下的国有资产管理与收入分配
如何有效管理国有资产是一个世界性的问题。在市场经济条件下，自然垄断和外部性、收入分配公平等“市场失灵”的存在，为国有资产的产生和存在提供了理论上的合理解释；同时，出于国家安全等战略性考虑以及承担高风险的新兴领域的开发，往往也是需要国有经济存在并有所作为的基本理由。
就物质形态而言，广义国有资产主要包括以下四种类型：（1）国家以各种形式形成的对企业投资及其收益性经营性资产；（2）国家向行政行业单位拨款形成的非经营性资产；（3）国家依法拥有的土地、森林、河流、矿藏等资源性资产；（4）接受损赠、无主财产等依法认定①。狭义的国有资产特指经营性国有资产，尽管具体定义有所不同，但西方国家大多将国有企业界定为：政府当局可以凭借它对企业的所有权、控股权或管理条例， 对其施加直接或间接支配性影响的所有企业，可以概括出的一些共有的基本特征体现在以下几个方面： （1）国家所有的资本（包括中央政府和地方政府直接或间接的投资和参股）占企业资本总额的51% 以上，在控股公司， 国家掌握控股额；（2）政府在企业的经营决策方面能够施加直接或间接的支配性影响；（3）在企业组织制度方面，国有企业一般也实行公司制形式， 具有法人地位；（4）国有企业收益主要通过从事工商经营活动获得，而非靠政府补贴获得；（5）国有企业经营目标一般具有双重性质， 既有盈利目标，同时肩负着社会目标。②
根据2008年颁布的《中华人民共产国企业国有资产法》的定义，企业国有资产是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。由于我国的国有资产属于国家也即是全民所有，因此在理论上而言，国有资产管理的分配与再分配影响不仅涉及到国有资产经营实体部门中的劳动、资本等要素报酬，也涉及到每一个国家公民，应该在这个层面上观察政府国有资产管理、财政政策透过对国有企业活动的影响，而对收入分配与再分配产生的影响。尽管在市场经济条件下企业应当自主经营，其正常的生产经营活动不应当受到政府的干预，但国有企业在所有人性质方面与私营企业的区别，决定了它在行为规范方面异于私营企业，因此需要政府规制；而从政府政策设计角度来看，无论是出于对国有企业异端行为的规制需要，还是在社会经济最大化目标之下的阶段性任务安排，政府在宏观层面上的战略引导与主动的调节（干预）也是必要的。③
二、国资经营两类“委托-代理”条件下的宏、微观分配问题
企业的本质是一种契约安排，国有资产管理涉及两个层级的委托-代理问题，第一层级即是“国家代理人”受全体人民委托在谋取“国家租金”最大化目标之下对国有资产行使占有、使用、收益与依法处置的代理权；第二层级是企业经理人受所有权力人委托进行具体国有资产经营与管理而形成的委托-代理关系。
就分配效应而言，两类不同信托关系涉及不同层级的初次分配问题：第一类委托-代理关系更多涉及到宏观层面的分配问题，第二类信托关系则更多涉及微观层面的收入分配问题。
宏观层面的分配效应首先在于政府对国有企业的功能定位，前已述及的公共物品、外部性、自然垄断、收入分配不公等“市场失灵”的存在以及出于国家战略安全需要成为国有企业存在的被普遍接受的理由，由此确定国有经济总量比重以及行业之间的差异。以美国为例，美国的国有企业分别为联邦、州和市镇所有， 属于联邦政府所属的主要有电力、全国邮政、国土管理、运输（包括铁路客运、航天、军用航空运输和空中管制）、 保险、 医疗卫生（包括退伍军人医院）、部分工业（包括政府的印刷厂和军事工业）、环境保护等共8类；属于州政府所属的也有8类：本州范围的保险、 本州范围的电力供应、港口、公路（包括部分高速公路、桥梁、隧道的建设和收费）、烈性酒类、医疗、彩票发行、公共交通等。在总量上，包括土地和各种建筑物等在内的各种政府不动产在内，美国的国有资产占美国国家财富的比重约为23%，其中民用部分占14%，军用资产占9%，比重低于法国，而高于英国和联邦德国。④在我国，由于宪法规定我国的经济制度以公有制为基础，决定了国有经济主体必需保持相对的控制地位，截至2008年底，我国的国有经济在计划经济几乎100%的基础上经历三十年的调整之后，综合比重依旧在68%以上，国有资本在五大领域占绝对控制地位，分别是：（1）石油、石化、煤炭、电信、电网、发电、钢铁、造船、航天、军工等；（2）铁路、公路、水利等基础设施；（3）城市公用事业如供水、供气、供热、园林绿化、垃圾焚烧、污水处理、公交、地铁等；（4）银行、保险、证券及报纸杂志出版、电影、电视广播等；（5）文教及卫生医疗等。国有资本在这些领域占绝对控制地位，占比90%以上。⑤
国有资产管理中的微观分配效应表现在国有企业高管与国企员工之间的初次收入分配约束关系上，政策作用以两个方式产生作用：一是直接的命令与计划，经如国企主要管理者委派与薪筹待遇问题，世界上大多数国家都对国有企业主要管理者的薪资进行直接（通过政府行政命令）或间接（通过国有资产董事会等）的计划管制（激励与约束）。在我国，国有企业高管薪资一般是以政府管制方式进行规范，但我国国有企业尤其是央企高管一般具有行政级别，其组织级别、工资福利待遇涉及组织、人事、国有资产、财政、审计等多个部门，暂时尚没有统一的法律规定与明确的部门单一的管理机制，2009年9月国务院发布的《关于进一步规范中央企业负责人薪酬管理的指导意见》是由人力资源和社会保障部会同中央组织部、监察部、财政部、审计署、国资委等单位联合发布的统一法规的一种尝试，内中规定了中央企业主要负责人基本年薪与上年度中央企业在岗职工平均工资相联系，绩效年薪根据年度经营业绩考核结果确定等。二是国企员实行改革之后大多进行身份限定，一部分员工为“全民所有制”编制的身份，包括初次分配环节收入在内的各项工资等福利待遇保障较好，一部分员是“雇员合同制”身份，工资、社保等待遇要差一些。由于国有企业的因为各种原因形成的垄断事实的存在，近年以来的《中国统计年鉴》与《中国劳动年鉴》按部门统计的相关资料显示，我国有企业与国有控股员工工资与福利待遇普遍高于私人部门。