“体制”是我国政治、行政管理中常见的词汇。一般认为，体制是“国家机关、企业事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、形式等的总称。[1]”城市管理体制则“主要包括政府组织机构的设置、组织机构间的隶属关系，以及相互间的职责、权限划分等。[2]”构建和谐城管，必须把体制选择放在首位。
一、搞好城市管理体制的顶层设计与层级分工
（一）顶层设计
它原本是一个系统工程学的概念，强调的是一项工程“整体理念”的具体化。第二次世界大战前后，西方国家开始把这一工程学概念应用于军事与社会管理领域，成为政府统筹内外政策和制定国家发展战略的思维方法。我国在“十二五”规划中强调“更加重视改革顶层设计和总体规划，明确改革优先顺序和重点任务”，确立了顶层设计的重要地位。
现在所说的体制顶层设计，主要包括宏观体制策划和上层体制设计两个方面。20世纪80年代以来的改革，已经打破了传统的中央与地方的依附关系，地方民主意识大大增强，上下磋商机制已显雏形，城市政府更加注重对自己利益和目标的追求[3]。尽管如此，城市管理仍需要一个上下有机衔接的体制设计、职能分工。以地方为主、强调属地化原则是城市管理的基本规律，也是科学的指导思想，但是上层的调控、监督和指导也不可缺少。这里仅以城管执法的体制问题为例进行分析。
在现行政治、行政框架下，构建和谐城管必须把体制设计放在首位。假如体制不顺畅，再努力也不会有好的效果。自从国务院法制办主导开展相对集中行政处罚试点以来，城市管理行政执法的体制规范有了很大的进步，虽然这个“无主管部门”的队伍先天不足，但具体到城管的地位、身份、编制、装备等方面却都有了很大的提升。可以讲，城管执法行业的发展得益于国务院法制办的努力，但是这个国务院内设机构显然不具备成为行业主管部门的地位。实践证明，要把城市管理作为一个整体来考虑，统筹安排数字城管、市容市貌管理、城管执法、市政公用设施运行管理。如果说，法制办是城管执法队伍的“接生婆”，在现有体制框架下，住房和城乡建设部就应当是城管执法队伍的“婆婆”，应当责无旁贷地担当起这个责任。
（二）层级分工
中央政府主导着城市的行政等级、管理职责、领导任免、项目审批等很多重大事项，是城市管理的方向主导者、宏观决策者。省级政府也有类似的职责，发挥着相对应的作用。在现行体制下，中央、省级政府在城市也都有巨大的利益沉淀，与城市政府有着共同的目标诉求，即把城市管理好，是城市管理的重要参与者和利益相关方。
具体到城市管理职责，中央政府主管部门以推进法律法规建设、政策引导、总体调控为主；省级政府主管部门侧重于行业的监督考核、标准规范的制定、业务工作的指导等。城市政府则是城市管理的具体实践者，对城市管理负总责，市长是第一责任人。市政府主要负责本城市在城市管理方面的宏观决策、综合协调、政策制定，确定方向、政策、机构，决策行业大事、重点项目、资金安排等。区级政府具有任务分解、组织实施、具体决策的职能，是城市管理的基层政府。办事处是区政府的派出机构，具有执行的职能，在一线直接处理具体业务。居委会、社区管理委员会虽然属于居民自治组织，却是城市管理中越来越重要的角色。从市、区、街道的纵向层级关系来看，他们都在城市管理中发挥着重要的作用。
分权化是伴随全球化而来的一个趋势，很多国家通过向地方分权，以适应资本、技术、信息快速流动的要求，使地方政府在竞争中争得主动。从上海市提出“两级政府、三级管理、四级网络”的城管体系，到目前的“重心下移”，各地一直在探索怎样把城市管理的责权从纵向上划分清楚。关键是责随权走、费随事转，责权一定要对等，区一级的财力、人力、物力都有限，不能过度把责任、任务都下放，在现阶段规划好、建设好、管理好城市的主要职责还是市人民政府，而不是区政府。
从实践情况来看，城市层面不宜单独设置城市管理行政执法局，而应当按照“大城管”即管理、服务、执法三位一体的格局，把城管执法与环境卫生、市容市貌的管理捆在一起，组建城管局，具备条件的也可把园林、市政养管归并进来。区一级的城市管理机构，可与市级设置相对应，再往下的办事处就可以因地制宜，根据各自的实际来设置管理机构。
二、推进城市政府在管理领域的体制转型
世界银行的报告指出，有五项基础性任务处于每个政府使命的核心地位，即建立法律基础、保持非扭曲的政策环境、投资于基本的社会服务与基础设施、保护承受力差的阶层、保护环境[5]。把城市规划好、建设好、管理好，是城市政府的重要职责。因此，政府职能转变、体制转型越来越迫切，建设服务型政府已成必然趋势。
20世纪80年代以来，兴起于西方国家的“政府再造”和“新公共管理运动”使政府的角色发生了很大变化，已经从单纯的管理者逐步变成公共事务的服务者。随着人本主义理念的不断传播，以及公众参与的不断深入，发达国家在政府管理中的服务意识日益强烈，新公共服务理论受到尊崇，其主要理念包括：服务于公民，而不是服务于顾客；追求公共利益；思考要具有战略性，行动要具有民主性；承认责任并不简单；服务，而不是掌舵；重视人，而不是只重视生产率[6]。
对我国大多数城市政府来讲，当前要适应社会结构急剧变化、利益主体和社会需求多元化的新形势，推进管理创新，重新厘清政府、社会和市场的关系，需要突出强化三个方面的意识，一是强化依法行政意识，建设法治政府，真正把有法必依、执法必严、违法必究落到实处，减少随意性、盲目性；二是强化政务公开意识，建设阳光政府，让权力在阳光下运行，自觉接受公众监督；三是强化简政放权的意识，深化行政审批制度改革，努力建设服务型政府。只有这样，城市政府才能做到制定政策更全面、更科学，决策行为更稳妥、更规范，管理城市更公平、更合理，才能真正做到以人为本。
现在社会正处于高度复杂和高度不确定性的后工业化阶段，各级政府面临着前所未有的挑战和压力。构建和谐城管，归根结底是为了更好地服务广大群众、为了城市的公共利益。要把“为人民服务”作为城市管理工作的出发点和落脚点，把“为广大人民群众提供一个整洁优美、秩序良好、生活方便的城市环境”的指导思想贯彻始终，坚持思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众。坚持以服务市民为宗旨，在服务中实施管理，在管理中体现服务。