食品安全行政执法与刑事司法衔接机制实证研究
〔摘要〕 食品安全行政执法与刑事司法衔接（简称“行刑衔接”），在当前打击食品安全违法犯罪活动、保障群众生命健康安全中的重要性愈加凸显。经过多年的探索与实践，食品安全行刑衔接的法律依据较为明确，制度化建设日趋完善，地方探索成果丰富，实施效果明显提升。但是，面对严峻的食品安全治理形势，食品安全行刑衔接在实际运行中仍面临着案件移送标准不明确、证据规则和要求不统一、信息平台作用参差不齐等现实困境，主要原因在于相关部门对行刑衔接机制认识和理解存在差异、组织保障体系尚未理顺等。为此，应加强顶层设计，抓紧研究出台食品安全行刑衔接案件移送标准，制定食品安全行政执法证据规则指引，加快信息共享平台建设，不断完善协同工作机制，增强其规范性、科学性和可操作性，切实形成打击食品安全违法犯罪活动的整体合力。
〔关键词〕 食品安全；行政执法；刑事司法；行刑衔接
〔中图分类号〕D922.11 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2016）06-0086-06
行政执法与刑事司法衔接（简称“行刑衔接”），是指具有行政处罚权的行政执法部门与具有刑事侦查权的公安机关、承担法律监督职能的检察机关、行使司法审判权的法院等有关机关，依据法律法规、规章规定共同协作实行，旨在实现行政处罚和刑事处罚无缝对接，克服有案不移、有案难移、以罚代刑、有罪不究、渎职违纪等现象，按照一定的标准、规范和程序运行，有助于提高行政执法与刑事司法打击违法犯罪活动合力的工作机制。行刑衔接并非新生事物，早在2001年5月，为规范市场经济活动，国务院明确提出了“加强行政执法与刑事执法的衔接，建立打击经济犯罪的协作机制” 〔1 〕；同年7月，国务院颁布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，为我国行刑衔接制度的实施确立了法制基础和规范指引。随后，最高检、公安部、国务院整规办、监察部等也陆续对行刑衔接的具体适用出台了相关的意见和规定，规范了行刑衔接在本系统的实施意见。紧接着，北京、上海、广东、湖北、重庆等省市也陆续开展了行刑衔接的探索，并取得了丰富的实践效果。
食品安全监管作为行政执法的重要内容，客观上也要求顺畅的行刑衔接。食品安全行刑衔接是行刑衔接在食品安全领域的特殊体现，它既要遵循行刑衔接的一般规定，也要考虑到食品安全监管自身的特点和要求。尤其是近年来，食品安全事件频发，食品安全违法犯罪猖獗，“食品安全社会关注度高，舆论燃点低，一旦出问题，很容易引起公众恐慌，甚至酿成群体性事件” 〔2 〕。面对严峻的食品安全治理形势，食品安全监管部门、公安机关等相继开展了系列专项整治活动，严厉打击相关违法犯罪活动。但在实践中出现了线索发现难、取证难、入罪难、追诉难等许多问题，严重影响了食品安全重典治乱的社会效果。为此，完善食品安全行刑衔接、发挥食品安全治理合力作用，在当前保障食品安全中的重要性愈加凸显。2015年10月1日起施行的新《食品安全法》，明确规定了食品安全监管部门与刑事司法机关的移送相关条款。随后，国务院食品安全办、国家食药监管总局、公安部、最高检、最高法就食品安全行刑衔接问题达成共识，为规范衔接工作，有针对性地解决衔接难题，共同制定了《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》（以下简称《工作办法》），进一步对食品安全行刑衔接作出了更为明确、详细的规定。笔者认为，食品安全行刑衔接的实施情况、实施效果如何，应当如何解决新问题、新矛盾，是目前迫切需要研究解决的重要课题。
一、食品安全行刑衔接的运行现状
自《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》颁布实施以来，各地陆续开展了推动行刑衔接的工作。然而经过十多年的实践，各地在制度构建、程序设计、工作规范等方面的尝试虽多，但具体在食品安全领域的探索较少；在理论研究中，学界对行刑衔接的理论研究不少，但针对食品安全实践的研究却不多。尤其是新《食品安全法》实施以后，国家食品药品监管总局、公安部等五部门专门制定的关于食品安全行刑衔接的《工作办法》，至今施行也才一年的时间。为此，本文通过实地调查、数据统计、重点访谈、申请政府信息公开等方式开展实证研究，以期切实了解食品安全行刑衔接的现状。
（一）食品安全行刑衔接有了明确的法律依据
《行政处罚法》第七条第二款规定了行刑衔接的基本准则，即“违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚”，但行政执法与刑事司法衔接机制“立法过于抽象，缺乏立法衔接” 〔3 〕一直是备受诟病的问题之一。根据中央提出的用“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责” 〔4 〕进行食品安全治理的要求，为了更好地保证食品安全、保障公众健康，被称为“史上最严”的新《食品安全法》现已正式施行。新《食品安全法》秉承严惩重处原则，强化了对各类违法犯罪行为的惩处力度，其中第121条对食品安全行刑衔接明确规定了双向移送机制：一是对于食品安全监管中发现涉嫌犯罪行为的，监管部门应当将线索及案件移送公安机关，以进行刑事侦查，打击犯罪活动；二是对于食品安全犯罪案件进行刑事侦查后认为相关行为虽无需追究其刑事责任，但已构成行政违法的，公安机关应将案件移送食品安全监管、质监等部门或者监察机关进行处理，以追究相关行为人的行政责任。此外，新《食品安全法》还对食品安全的检验、认定、涉案物品处理等方面的协助作出了规定。这些都为食品安全行刑衔接提供了更充分的法律依据，进而提高了食品安全行刑衔接的法律位阶，促进了行刑衔接的规范化实施。
（二）食品安全行刑衔接的制度化建设日趋完善
根据《行政处罚法》《食品安全法》的相关规定，国家食品药品监管总局、公安部、最高法、最高检、国务院食品安全办联合制定了《工作办法》，专门对食品安全领域的行刑衔接工作作出了较系统的规定，以明确各方职责、建立规范制度、破除衔接难题，有助于加强食品安全行刑衔接工作，在不断强化食品安全违法犯罪案件查办中发挥着重要作用。《工作办法》详细规定了食品安全行刑衔接的工作机制，主要包括食品安全案件移送、材料受理、退回的要求、条件和程序等，涉案证据的收集、认定和使用，行刑衔接的法律监督，涉案物品的检验和认定，日常监管中案件线索通报、重大案件的联合督办、信息发布沟通协作等一系列制度和程序。这就有针对性地解决了食品安全行刑衔接工作一直以来存在的案件移送标准不清、案件移送少、以罚代刑现象多、涉案物品检验认定难、案件查办协调配合不到位等问题，明确了各方职责，细化了工作程序，规范了执法行为。