明晰公安工作职权,全面推进公安法制建设
摘要改革开放三十年公安法制建设取得了辉煌成就，为社会发展与和谐做出了巨大的贡献。然而公安机关工作中的治安管理职能与行政执法职能、公权力与私权利以及公正执法与平息民愤的矛盾造成了职权不清等问题。本文旨在通过对以上三对矛盾的分析，进一步明晰公安工作的职能和权限，以期推进公安法制建设。
关键词行政执法 公权力 平息民愤
作者简介：常亮，中国农业大学烟台研究院助理研究员；冯方，烟台市公安局牟平分局民警。
中图分类号：D631 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)08-162-01
改革开放以来，公安法制工作紧随国家民主法制建设的步伐，取得了显著的成绩。随着我国社会经济、文化事业的不断发展，公安机关维护社会稳定的任务日趋繁重，特别是依法治国方略的提出对公安机关的执法活动提出了更高的要求。深入贯彻依法治国方略，全面提高公安队伍的整体执法水平，保障严格公正文明执法，必须全面加强公安法制建设。
一、明晰公安机关治安管理职能与行政执法职能
随着我国民主法制建设的不断推进，群众的法律意识不断增强。但由于法律知识的相对缺乏，一些群众不懂得采取何种手段维护自己的权利，“有困难找警察”的宣传使得许多群众认为公安机关应解决一切问题。笔者在调查中发现，一旦涉及纠纷，无论是何种性质，许多群众都选择向公安机关报案。法院立案要收取诉讼费用和“谁主张，谁举证”的举证责任分配原则使得群众更愿意选择到公安机关解决纠纷。面对诸多职能管辖之外的纠纷，公安机关不堪重负，又不能置之不理，因为一旦处理不当，就会激化矛盾，造成社会不稳定因素。
要解决上述问题，首先应明确公安机关治安管理职能与行政执法职能的边界。公安机关的职能权限必须来自法律的明确规定，根据我国相关法律的规定，公安机关拥有警告、罚款、行政拘留等行政处罚权，只有在侵权损害赔偿纠纷等极少数民事纠纷方面拥有裁决权。其次，要提高民警的业务素质。大多数民警都能够熟练掌握刑事、行政法律法规，但普遍缺乏对民事法律的了解。公安民警应拓宽思路，全面学习法律法规，提高自己的业务素质。再次，还应做好与法院的协调工作，让老百姓切实感受到司法途径能及时、有效的解决纠纷。
二、明晰公安机关执法的公权力与公民的私权利的界限
在公安机关的执法过程中需要对其所行使的公权力与公民享有的私权利进行明确区分。关于这一问题，实践中存在两个认识误区。
第一，群众对公安机关行使的公权力与其自身所享有的私权利的认识误区。集中表现在公诉案件的启动上。例如，有受害人在刑事案件立案后，到公安机关要求撤案，当得知不能的答案后，即使办案人员耐心解释，仍不肯接受。属于国家公权力调整范围的公诉案件被受害人划入了个人私权利的范畴。在其后的刑事诉讼过程中，受害人拒绝配合，造成公安机关侦查取证困难，导致司法程序无法正常进行。在治安案件的处理过程中也有类似的问题。发生这种情况，公安法制部门的工作人员应当耐心细致的告知当事人我国法律的规定，避免粗暴的工作作风导致情况的继续恶化。
第二，公安机关对自己所行使的公权力与公民所享有的私权利的认识上也存在误区。典型的如延安市宝塔区夫妻看黄碟案以及某男子电脑存储黄色视频被公安机关处罚案。公权力与私权利的重要区分在于：对于公权力，法无明文规定即禁止；而对于私权利，法无明文规定即自由。公安机关作为执法机关一定要严格依法办事，即使某种行为存在社会危害性，但如果没有法律的明文规定，决不可擅自处理，避免侵犯公民的私权利。明确界定国家公权力与公民的私权利，必须加强对公安民警的法制培训工作，切实提高公安民警的法律素质。
三、明晰公安机关严格执法与平息民愤的关系
千百年来，国民以民愤为正义之呼声，官员以实现民意为己任，民愤常被作为启动诉讼程序的充分条件，甚至作为处理案件的依据。在现代社会民愤也难免对案件的处理产生影响，如苏力《法律与文学》中写道，“但是行政权行使的毛病可能在于，它总是会在不同程度上或以不同方式追究符合民意，表现政绩。尽管这本身也不能算是什么错误，但是行政权的判断和行使在某些时候很可能会被这种政治性诉求所玷污。”豍在我国目前的情势下，所谓的民愤早已脱离其社会历史根源，更是蜕变了其产生之初反映民意的淳朴形态，常常夹杂各种非法企图。民愤的产生还有一个不可忽视的原因，这其中不仅仅是一个“法”与“情”的关系，更包含了我国社会特别是农村社会普遍遗留的旧观念与法治社会对社会调整的新范围、新手段的冲突问题。乡规民约、陈规陋习往往与公法的调整范围相冲突，朴素的报复要求常常与法律不符。公安法制部门存在一个执法尴尬：严格依法办事，便有可能引发所谓的民愤；考虑民愤，便往往可能偏离了法律。当然，这些分析并不否认有些民愤确有冤情。但如果不能正确对待民愤，无疑会使公安执法面临更大的困惑。
对此，公安机关应当严肃执法队伍，严格依法办事。首先，坚持以事实为根据，以法律为准绳，维护法律的严肃性和确定力，决不能受外部因素的影响而偏离法律，尊崇法律无需“迎合”民意。其次，文明执法，规范公安机关执法行为，提高公安机关的公信力，增强执法的透明度，树立公安机关的良好形象。再次，对于涉嫌违法的缠访和闹访行为，经过劝阻和教育后拒不改正，并且违反《信访条例》和相关法律法规的人员，公安机关要依法对其进行治安处罚，涉嫌刑事犯罪的，还要依法追究其刑事责任。
注释：
①苏力．法律与文学．三联书店．2006年版．第169页．