对行政组织立法与行政行为立法的区别与联系
摘要：学术界早在很久以前就对行政立法的原则、宗旨、程序、法律效力等法律问题进行了深刻的研究，而对行政立法的类型与趋势，往往各执一词，众说纷纭。这不仅阻碍了行政法学的进一步繁荣与发展，也不利于行政法在立法，执法，司法等方面工作的开展。笔者在这里想提出一种新的立法趋势，换言之，就是以一个新的视角分类所有的行政法律法规，即对行政行为立法与对行政组织立法。
关键字：行政组织立法；行政行为立法；行政法类型化
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2014）09-0043-01
一、问题的提出
在行政法学这一法律部门中，对行政立法的分类无外乎这几类：（1）按照行政立法权的来源划分包括一般授权行政立法和特别授权行政立法。（2）按照行政立法的主体划分包括中央行政立法和地方行政立法。（3）按照行政立法的内容目的划分包括执行性、补充性、试验性立法。
长期以来，由于对行政行为的立法与对行政组织的立法并没有系统的研究和探讨，因此在实践中对其的理解是比较混乱的。在笔者看来二者的关系相当微妙。《中华人民共和国警察法》与《中华人民共和国治安管理处罚法》二者之间的关系就是一个最好的例证。二者从涉及的适用范围、程序、种类、规制对象等方面不尽相同，但并不代表二者没有任何联系，二者最主要的联系在于，治安管理处罚只能是由公安机关依照法律的规定适用，这是国家赋予公安机关的专属权力，其他国家机关，社会团体，企事业单位，均不能适用治安管理处罚。[1]而警察法规制的对象正是即将进入国家公安系统的警察，其中的联系则体现在行使权力的主体上。换句话说，正是由于有了警察法的队伍建设，才有了治安管理处罚的行使行政权的主体。在这里，笔者只是浅略引证，在后文会有详细的阐释。
二、行政立法在行政行为与行政组织上的基本理论
（一）行政行为与行政组织的涵义理解
行政行为，在行政法学上是一个较为广泛的学术用语。它不仅在一些大陆法系国家（如德国、西班牙）作为一个法律用语而存在，而且已被英国和美国作为一个学术概念。该用语在我国自八十年代初正式使用以来，已被学界广泛采用和认同。
行政组织，从传统行政法上说，行政组织是一种国家规定的组织，享有从事管理公共事务的权能。同时也有其他学者认为行政组织不仅指行政机关的组织体制也包括行政机关的运用形态，即“政府行政”与“组织形态”的结合。行政机关与行政主体之间虽然联系密切，但在不同的领域。
（二）对行政行为的立法与对行政组织的立法基本理解
行政行为是我国行政法学体系中基本的法律概念，对行政行为的研究一直是学术界争相研讨探索的内容。其中以应松年为主编、马怀德为副主编的《行政行为法—中国行政法制建设的理论与实践》一书中对行政立法权与司法权提及“自然界与人类社会是具有二重性的，其中存在着一定的过度时期……”[2]这充分解释了国家行政机关在行使行政执法权的同时，可以进行“准司法”的活动，同样的，对于行政行为的立法，可以依据不同的行政行为类型对应不同的行政行为法，将行政行为类型化，更有利于行政权的实施与执行，保障行政相对人的合法权益。
对于行政组织的立法，从现代意义上来看，除了中央行政组织法与地方行政组织法外，还包括涉及其他行使职权的组织和人员的法律。随着社会的发展，改变了行使行政权力主体，法律机构以外的其他社会行政机关行使行政权，也属于行政组织的立法范围。
三、对行政行为立法与对行政组织立法的联系与区别
（一）对行政行为立法与行政组织立法的联系
1.行政行为法行为主体资格由行政组织立法规制
正如我上文所提到的，对行政组织的立法是针对行政组织内部的结构、组成、权限。不仅包括在中央或是在地方的行政组织法、还包括拥有行政职权组织的法律、规范行政机关编制的法律和公务员法等。而对于行政行为法的实施主体即行政主体，其中包括行政组织。
2.行政行为法行为主体职权由行政组织立法规制
对行政组织立法不仅规制了行政行为法主体资格和类型，同时还规制了行政行为法主体的职权。如在《中华人民共和国警察法》第六条中规定了人民警察的职权包括稽查违法犯罪活动、维护社会秩序、管理交通、开展消防、管理各种违禁品、维护国家安全、约束警察权力、管理境外人口、在法治大环境中开展监督工作等。正是由于以上的十四条职权，可以作为治安管理处罚法的一种权力援引，法律赋予了行政组织这些权利，通过每一个特定的行政行为表现出来，并依照每一个特定的行政行为法具体实施自己的行政职权。
（二）对行政行为立法与行政组织立法的区别
1.对行政行为立法与行政组织立法立法目的与宗旨不同
提起立法目的与宗旨，就不得不提及立法目的的二个层次。第一个层次是一般的目的，是需要普通的法律来反映其立法意图。两种立法均包括在行政法的体系之中，这第一个层次必然包括了行政法律应有的依法行政，合理行政，合法公正合理的价值。立法目的的第二个层次，指的是一个更具体的，一个较小的区域有着自己特定的内容，通常是通过在法律自身的部分进行改善。对行政行为的立法宗旨是保持行政主体与行政相对人之间的动态平衡，保护行政相对人这一弱势群体。
2.对行政行为立法与行政组织立法适用对象不同
对行政行为立法，显而易见，它主要规制的是行政行为，是指行政主体行使国家行政权，作出的受行政法律规范调控的，且具有一定法律效果的意志行为。而对行政组织的立法，它规制的是行政组织自己本身。
四、结语
众所周知，行政行为立法的研究一向都是行政法上的核心，而对于行政组织立法的研究理应放在平等的位置上。因为其与行政主体理论相互依存，互相影响。不容置疑的是，行政主体理论是行政组织立法研究的组成部分。但由于我国的行政主体理论从一开始就想要取代行政组织法的理论研究，因此想做一个行政组织法的综合研究变得更加困难。然而我认为，现在行政立法的趋势是类型化的区分行政行为的立法与行政组织的立法，理解和把握二者之间的区别与联系，使其更好地在整个行政法体系发挥各自的作用正是笔者此次讨论研究的意义所在。
参考文献：
[1]张弘，刘乐国著：《治安管理处罚法基础理论》，辽宁大学出版社，第53-57页。
[2]应松年、马怀德主编：《行政行为法—中国行政法制建设的理论与实践》人民出版社1992年版。
作者简介：白墨（1990-），女，辽宁营口人，辽宁大学13级法律硕士 （法学）。