关于公安海警学院设置法学本科专业之必要性的思考
摘要:公安海警学院在未来适时设置法学本科专业,设定培养高规格边防法律人才的办学目标,既是优化当前边防法律人才培养模式的需要,也有助于大力推进边防法治建设水平,同时也是在为海警部队的长远发展奠定人才基础。
关键词:法学专业;边防部队;法治建设;海警人才
公安边防部队具有“部队”与“警察”的双重属性,其所承担的工作本质上是公安执法工作。当今社会公共管理事务的高度分工要求执法工作必须由高素质的法律专业人才来从事,而边防执法工作事关我国边境地区国家安全和社会稳定,尤其需要高层次的法律人才。今年3月份被教育部批准,在原公安海警高等专科学校的基础上组建起来的公安海警学院,既是我国目前唯一一所为公安边防部队培养海警执法专门人才的公安类高等院校,也是我国唯一一所与美国海岸警卫大学、日本海上保安大学的性质和地位相当的院校。笔者认为,该校在未来适当的时候设置法学本科专业十分必要。
一、设置法学专业是优化边防法律人才培养模式的需要
目前地方各大高校开设的法学专业的主要面向中央和地方各级政府的法律部门,而边防系统的高等院校(包括中国人民武装警察学院)一直以来都未曾开设法学专业。目前边防部队法律人才的引进与培养大都采取间接途径,其方式主要有两种:一是招录法律专业毕业的地方入警大学生;二是对一部分非法律专业出身的干部进行法律业务培训,或跟班学习,或举行短期集训,然后让他们充任执法或法制工作岗位。这两种方式有着明显的弊端。前一种方式不仅来源不稳定,而且使用周期长。地方法律专业毕业的大学生就业方向非常广泛,除了传统的公、检、法单位,还有各级行政机关的法制部门、律师事务所和公司企业法务部门都可供他们选择。由于目前部队的工资待遇总体低于地方公务员,公司企业的薪水上升空间较大,以及部队干部普遍面临第二次就业的压力,真正愿意入警的优秀大学毕业生为数不多。此外,出于让入警大学生适应部队生活、了解边防和养成基本的军事素质的考虑,他们都要经过为期一年的军事集训及业务实习,才能被安排到相应的工作岗位。这其中所投入的人力、财力成本显然高于通常“毕业即参加工作”的人才引进模式。后一种方式则培养难度较大、效果也不理想。由于参训干部自身缺少法律专业背景,在跟班学习时往往只能“照葫芦画瓢”,知其然而不知其所以然;短期业务集训由于时间紧以及次数有限,学习的内容必然十分零散和浅显。由于缺少本系统的法学专业,边防部队所需的高层次法律人才至今仍然缺乏直接的培养来源。因此改善边防法律人才培养模式的必由途径就是依托现有边防院校开办本科层次的法学专业。
成立后的法学本科专业的培养目标应着眼边防工作特点,培养具有鲜明培养具有社会主义法治理念,系统掌握法学、公安学的基本理论和基本知识,熟悉公安边防法律法规和相关政策,具备良好的法律综合素质和基本的公安执法办案技能,讲政治、懂法律、会英语、擅执法,适应边防部队尤其是海警部队的立法、执法和法制监督等各种工作需要,德、智、军、体全面发展的高级应用型专门人才。
二、设置法学专业是推进边防法治建设的迫切需要
改革开放以来,随着政治、经济和社会生活的快速发展,人们的权利意识和法律意识越来越强,“依法治国”逐渐成为党领导人民治理国家的基本方略。1999年“依法治国,建设社会主义法治国家”这一治国方略被写入宪法之后,我国各项社会管理工作包括公安机关的执法工作都在加速朝着法治的方向迈进,“依法行政”、“执法为民”也已经成为全社会对各级政府部门工作的普遍要求。在此形势下,各级政府部门包括公安机关都在努力改进执法方式和提高执法水平,公安边防部队作为我国公安队伍的一个组成部分,也应当顺应潮流加强自身的法治建设。在市场经济的环境下,边境地区群众的权利意识和法律观念也较以前有了很大的增强。如果边防执法干部们不能迅速提高自己的执法能力和水平,边防执法工作就难以得到党和人民的认可。
现实的情况是,边防部队的执法水平相比地方公安仍然较为落后,对此状况公安部和边防局领导们一直十分关注。2007年边防局党委扩大会议的报告提出当年的边防部队主要任务之一就是“大力提高官兵的执法能力,实现执法质量大变化”,公安部孟宏伟副部长2008年在公安边防部队“三考”情况通报上作出重要批示“采取更有效的措施,大幅度提高部队执法水平”。边防部队执法水平落后的主要原因之一就是干部当中的法律人才十分缺乏,执法人员中法律专业出身的比例还不高,大部分都由非法律专业的干部在充任,导致干部们法治观念淡薄,对执法办案业务的接受能力较差,办案上手时间较长。尽管近年来边防部队在努力招录地方高校法律专业毕业生入警,但由于种种因素的制约,仍未有效改变干部队伍结构中法律专业人才相对欠缺的局面。法律人才的缺乏,不仅导致执法水平低下,还会直接影响到其他环节的法律工作水平,如边防立法工作、法制监督工作,从而全面制约边防法治建设。为此,边防部队应该向地方公安机关学习,在本系统的高等院校中设置法学本科专业,依托它们大力加强面向边防执法工作的高级法律专业人才的培养。目前地方公安系统的高等院校中,除了中国人民公安大学之外,不少省份(如浙江、江苏、云南等)都有自己的警官学院,它们都开设了法学本科专业,边防部队的高等院校也应该在办学条件成熟的时候及时设置法学本科专业。
三、设置法学专业是培养高素质海上执法人才的长远需要
21世纪是海洋世纪。我国是一个海洋大国,建设一支与我国海洋大国地位相称的国家海洋力量,在当前和未来都具有十分重要的政治、经济和军事意义。在国家海洋力量建设中,公安边防海警部队作为我国海上一支重要的武装力量和执法队伍,居于十分重要的位置。特别是1994年《联合国海洋法公约》生效后,沿海国家针对海洋的态度从武力占有演变为依法治理后,公安边防海警部队的建设和发展显得尤为关键。2007年12月1日开始实施的《公安机关海上执法工作规定》全面赋予了公安边防海警部队在海上的公安执法权限,也全面拉开了公安机关海上执法工作的帷幕,中国在建立一支像美国、日本、韩国那样的海岸警卫力量的道路上又向前迈进了一大步。为了有力维护国家海上安全和海洋权益,海警部队的建设应该立足长远,按照高起点、高标准、高层次的要求,从现在起加强高级法律专业人才的培养,为打造一支业务精通、执法公正的高度专业化的海上执法队伍提供智力支持。
目前,海警部队法律专业出身的干部仍然十分欠缺,现有干部大多缺乏法律和刑事侦查方面的专业知识,执法办案水平不高,有的难以独立承担工作任务。海上执法工作启动后,海警部队上自部局司令部海警处,沿海总队司令部海警处,下至各海警支队法制科、治安科、侦查科、海警大队法制参谋、执法行动组及船艇执法行动组,均需补充和保持足够的法律专业人才。这些岗位的所需的法律人才都应该作高标准要求,由具有良好法律素质、军事素质并且熟悉海警工作的干部来充任。同时,由于海上执法工作具有涉外性,海上警务交涉和合作的经常化,海警执法人员的一举一动都代表着我国海洋大国的形象,并且事关极其敏感的国际外交关系问题,因此海警执法工作需要高素质的法律专业人才来从事。但目前边防院校中未设置法学专业,既有本科专业的人才培养计划中法律专业知识的学习也非常有限和零散,远不适应海上执法工作的需要。海警部队虽然每年引进不少地方大学毕业生入警,但由于地方大学生缺乏必要的军事素质和对边防法律法规及海警工作的了解把握,需要较长时间的适应期。为了解决海警部队缺乏高素质执法办案人才的难题,我们应该参照美国海岸警卫大学、日本海上保安大学的人才培养层次,在边防部队自己的高等院校中设置法学本科专业,培养出适应海警执法工作的高级法律专业人才。
四、设置法学专业是培养复合型边防法律人才的直接要求
复合型人才培养是现代高等教育教学改革和新时期人才培养的一个重要模式。现代社会的发展对人才的知识结构、素质要求、专业能力等方面的要求有了较大的提高,传统的知识结构单一的法律人才已经难以满足社会的需要。在此趋势下,法律学科必然要和其他学科发生广泛的交叉和融合。现在,精通所有法律部门的所谓的“法律通才”已经成为不可能。当前,边防执法工作已然是公安机关执法工作中一个独立的板块,尤其是海上公安执法工作集公安性、军事性、涉外性、涉海性为一体,有着明显的工作特殊性。边防执法是一项需要多种专业知识、高度综合性的工作,对执法人员不仅要求掌握法学基本理论和基本知识,还要掌握治安和刑事侦查基本知识甚至相当的海洋知识,并且要求熟悉边防工作、熟悉边防法律法规。此外,考虑到工作环境与性质的特殊性,还要求有良好的军事素质和技能。地方政法院校的法律专业主要培养系统掌握法学基本理论及有关法律部门基本知识的法律人才,在公安学知识方面有着明显的欠缺。地方政法院校及公安院校的治安、侦查专业,在边防知识、海洋知识和边防法律法规方面又难以兼顾,在军人生活和工作作风养成方面也不具备相关条件。因此,地方政法、公安院校的法律专业和公安专业难以培养出与边防执法工作对口的执法专业人才,边防院校的法学专业具有明显的学科交叉性,所培养人才的素质较之一般法律专业人才有着更强的综合性,工作面向上也更具针对性。在边防部队自己的院校中设置一个法学、公安学与航海学等学科交叉融合的法学专业,能够减少许多中间环节,直接满足边防执法的需要。