“政策不同,带来从业者利益纷争,和百姓的期望相违背。所以一直是个社会焦点问题。”面对城乡客运一体化遇到的困难,吴洪洋如是说。
2008年3月,国家决定成立新的交通运输部,统管城乡客货运的规划、建设和管理。2008年10月交通运输部党组决定着手研究城乡公共交通资源整合的问题,通过加强城乡交通资源的衔接、升级,建设便捷、安全、畅通、绿色的客运网络,提高公交服务水平,达到城乡之间生产要素的有效流动,城乡居民共享改革发展成果。就“城乡客运一体化”的问题,日前,本刊记者采访了交科院城市交通研究中心副主任吴洪洋。
利益博弈
记者:城乡客运一体化的根本目的是什么?
吴洪洋:城乡客运一体化应该是两个含义:城乡各种运输模式之间实现零距离换乘;让乡村或者副中心的居民能享受到城市居民一样的公交服务。这就是城乡客运一体化的根本目的。
记者:城乡客运一体化的实质问题是什么?为什么?
吴洪洋:利益博弈,主要是两者的标准不同。请看下表:
政策不同,带来从业者和百姓的期望相违背。所以“城乡客运一体化”问题一直是社会焦点问题。
问题多多
记者:目前城乡客运发展中存在哪些问题?
吴洪洋:城乡客运发展中存在的问题,我总结了几个方面。
首先,城乡二元结构突出,城乡客运管理存在体制障碍。
我国城市交通系统不同程度地存在各种客运方式之间缺乏有效衔接、缺乏资源共享的现象。这些问题的原因,归根结底是由于城乡交通管理体制分割、部门之间缺乏有效的沟通协调机制造成的。
大部制改革前,我国中心城市交通行政管理体制大致可分为“多部门交叉管理”、“城乡道路运输一体化管理”和“一城一交综合管理”三种模式。这种交通管理体制分割的局面很难适应社会主义市场经济发展的要求。
在不同交通管理体制模式下,交通资源要素在城市各管理部门的分布也有很大不同。即使在“一城一交综合管理”模式下,交通资源要素也还存在一定程度的分割,不利于城乡客运一体化的发展。
记者:现有道路规划和基础设施方面是否也存在一些不利于推进城乡客运一体化进程的现象?
吴洪洋:目前的情况是城乡道路规划缺乏协调,基础设施配套衔接不足。随着城市规模扩展和聚居区域郊区化的延伸,“公路街道化”在各地普遍存在,在这一过程中,由于公路与城市道路在管理部门不同、养护标准不同,经常出现多头、无头管理现象,导致进出城道路养护不及时,脏、乱、差现象严重,加之城市道路与公路设计标准不同,如公路上没有非机动车道、人行道、绿化照明,缺少信号标志引导等,在公路与城市道路衔接的路段变换突然,致使多数城郊结合部的公路存在较大的安全隐患。
此外,由于各种运输方式分部门管理,相互间缺乏有机协调,交通部门制定的公路客运主枢纽规划及客运站点布局规划不能落到实处,建设部门制定的城市公交枢纽规划与公路客运枢纽规划不够衔接,道路客运边缘化现象随处可见。
城郊的公交站点与公路客运站点分离,导致旅客换乘距离远、换乘时间长,造成重复建设,资源浪费,限制了客运场站功能的完全发挥,效率低下。难以形成贯通畅达、衔接紧密的城乡综合交通网络,影响了整个综合交通运输网络的组合效益与整体均衡发展。
记者:阻碍城乡客运一体化发展的因素还有哪些?
吴洪洋:税费政策不一致、法规标准不统一,运输市场竞争不公平。城市公共交通与道路客运在性质、税费、政策、法规、标准等方面都存在较大的不同。
由于国家一系列政策的扶持使得城市公交发展迅猛,城市公交受到市民普遍欢迎。一旦城市公交车和道路客运车同线运行,市民往往选择城市公交车,从而引发与道路客运经营者之间的冲突。
另外,目前城乡居民出行换乘不便,缺乏综合的出行信息服务。运输网络的城乡二元分割,使得资源缺乏有效整合,运力分配和发展不均衡,道路网络通达深度不够,郊区县和农村等级客运站、停靠站偏少,导致农村和郊区居民进城难、进城不便(时间稳定性差、等车时间长)等现象普遍存在。
加之综合的出行信息服务缺乏,导致城市居民出城、郊区居民进城不能根据自身需求有效的选择出行方式,增加了出行难度和时间延误,出行多有不便。此外,还存在农村道路、客运投入不足,定位偏差等问题。
成功案例
记者:介绍一下国内典型城市建设城乡客运一体化的案例和经验。
吴洪洋:近年来,城乡客运一体化在全国不同程度地得到推进,北京、成都、浙江嘉兴等地不少地区已取得了实质性进展,其中北京在推进城乡客运一体化方面值得借鉴的经验主要有:
整合政府职能,统一交通管理。
2003年,北京市进行了交通管理体制改革,整合全市交通规划、建设、运营、管理等职能,成立了北京市交通委员会,初步建立了统一的城乡交通管理体制,为整合全市交通资源、发挥各系统的协同效应提供了体制保障。
确立公交优先发展战略。首先在战略上重视公交的发展,其次在操作层面采取了一系列有效措施。
如,北京实行低票价政策,惠及郊区市民。北京市郊9字头公交线路,自2008年1月15日起在现行票制票价的基础上实行持卡乘车与市区公交线路同折扣优惠,即在现行票制票价基础上持卡乘车成人4折、学生2折。各远郊区县政府根据实际情况,从2008年1月15日起也对远郊区县境内客运实行了票价折扣优惠政策。
北京还明确责任主体,加大财政扶持力度。北京根据事权与财权相统一的原则,明确了市、区两级责任。市郊9字头公交的财政扶持由市级负责,区县境内客运财政扶持由区(县)级负责,市级给予支持。
市级支持政策包括:加大对区县转移支付力度,市财政已确定车船税款由区县留用,区县境内客运折扣减收补贴核入区县体制中,同时免征区县境内客运车辆养路费等。
记者:成都的做法是否跟北京有不同?请介绍成都的探索和经验。
吴洪洋:成都市在推进城乡客运一体化方面的经验与北京不同。
一方面,成立统筹城乡交通发展领导机构。成都市在2005年初成立了交通委员会,建立了一体化的大交通管理体制和协调机制,除了原有职能外,还将城市客运、道路建设与管理和交通设施管理职能以及铁路、公路、航空等联合运输综合协调工作从其他政府部门剥离,整合归口到交通委统一管辖。
在2007年被国家发展改革委员会确定和批准为统筹城乡发展综合配套改革试验区后,成都市交委成立了推进统筹城乡交通发展领导小组,并将推进办设在厅公路管理处,具体负责组织和协调有关工作。
另一方面,制定统筹城乡交通发展规划。成都市交通委以及各区县制定了统筹城乡交通发展有关规划和落实年度实施计划,出台五项配套政策,对符合规划的项目给予资金补助;规划并建设了沙河堡综合运输枢纽、一批港湾式公交站和农村等级站。
值得一提的是,成都市开展统筹城乡交通发展试点。2005 年,四川省交通厅和成都市交委将成都郫县确立为全市统筹城乡交通发展试点县,率先开展统筹城乡交通发展的试点。在此基础上由省交通厅和市交委召开各市区县交通局长都参加的示范县现场交流会,宣传推广到全省,促进了当地城乡客运一体化的有序发展。
如何推进
记者:如何才能真正做到推进并实现城乡客运一体化?
吴洪洋:我认为,构建一体化的城乡客运体系,应形成三级客运网络体系:1)城市公交;2)中心城到卫星城、开发区及重点的旅游景点;3)农村客运。
之所以建设客运网络体系的目的,是想通过城乡公路和城市道路公共客运诸元素的合理配置,将管理体制、经营机制、网络布局、场站建设、车辆运行等成为有机结合的整体,使城市区域内的城市公交、城间客运、出租客运、城市与农村之间以及城市周边农村的各种客运方式协调发展。通过对各种运力的合理调控,来实现统一、高效、协调发展的公共客运系统模式。
因此,建设城乡一体化客运网络的目标就是以城乡综合交通基础设施和运输服务网络为依托,以城市客运枢纽及换乘站场为龙头,以市域区县城镇(新城)为节点,形成市区内、市区(中心城)——县城(副中心)和区县之间、县城——乡镇和乡镇之间、乡镇——行政村和村之间各级连接畅通的城乡一体化客运网络。
记者:有无可推荐的具体实施思路?
吴洪洋:城乡客运一体化问题应该区别对待,分类指导;鼓励城市公交向农村延伸和农村客运公交化改造。
具体实施思路包括:在思想观念上,树立 “大交通、大公交”的理念。中央和地方城乡交通主管部门应尽快研究编制城乡一体化客运网络发展的战略规划,进一步深化城市交通行政管理体制改革。
城乡一体化客运网络发展的关键在体制,难点也在体制,地方城市交通主管部门要在国务院大交通体制改革的基础上,努力实现各级交通管理部门城乡交通二元化管理向城乡一体化的根本转变。
实现城乡客运一体化,重要的还在于突破政策“税费瓶颈”。系统制定统一的城乡客运税费政策,为城乡客运一体化的实施提供资金保障。
一方面要继续执行关于优先发展城市公共交通的经济政策,另一方面,要尽快研究制定对农村客运尤其是边远郊区农村客运经营企业的财政补贴政策,从税费减免、票价补贴、公益性补助、能源消耗和更新改造补偿等方面给予大力支持。
特别要扩大公共财政覆盖农村范围,发展农村客运,尽快实施车辆规费征收优惠政策,对道路客运公交化票价改造后提供财政补贴,使农村客运比照城市公交客运政策,得到政策支持成为可能,真正实现城乡居民基本公共交通服务均等化。
最后,国家应研究完善城乡客运一体化的法律法规和标准规范体系,加快给予城市公共交通和道路客运方面优惠的有关立法工作,出台一系列有利于城乡客运一体化发展的法律法规,并依据法规研究制定一系列配套措施,从法律上保证政府对公共交通和农村客运的财政补贴。