排污权交易在我国的困境及对国际的借鉴
随着生态和环境的恶化、可持续发展观念的深入人心，治污排污、保护生态和环境已经成为世界各国政策和法律关注的重点。自美国实施排污权交易以来，各国纷纷效仿。排污权交易以市场为机制、以污染物排放总量控制和排污许可证为基础，以政府监督为保障，发挥市场机制对生态环境容量资源的优化配置作用，为保护生态和环境开辟了一条新的思路。排污权交易虽然在美国取得一定的效果，但是，该制度并非完美无缺，我国大多数地区并不具备实施的条件。
一、我国排污权交易的现状
排污权交易，是指排污单位在生态环境保护行政主管部门的监督管理下，以排污指标为标的进行的交易。排污权交易的概念最早于20世纪60年代由美国著名经济学家约翰·戴尔斯（Dales）提出 ，于20世纪70年代在美国率先推行。随后在加拿大、德国、英国、澳大利亚等国得到应用。
我国排污权交易制度的酝酿工作可以追溯到1988年开始试行的排污权许可证制度，当时只在上海、北京、徐州等18个大中城市进行。完整意义上的排污权交易制度于1999 年经由美国环保协会引入中国，南通与本溪被确定为首批试点城市，2001年在中美两国合作下我国首例排污权交易完成。2002 年 3 月，国家环保总局和美国环保协会开始在中国实施排污权交易项目的第二阶段实验，选取了江苏省、山东省、河南省、山西省、上海市、天津市、柳州市、华能发电集团作为试点，简称为 4+3+1。这项实验已经进入第三阶段，由第二阶段试点地区的点状分布转向江苏省、上海市、浙江省三个地区的长三角区域合作实验。2013 年，广东省排污权有偿使用和交易试点工作在广州市正式启动。
近年来，排污权交易试点工作在我国各地陆续展开。目前，在全国范围内尚未形成统一的市场，各地都在尝试通过完善和支持交易平台、建立相应的激励机制、维护市场秩序等措施来建立和培育统一的排污权交易市场，从而推动交易机制的完善与创新。
为积极发挥排污权交易制度在生态环境保护工作中的作用，全国很多省市都出台了地方规范性文件，为我国建立完善的排污权交易市场奠定基础。但排污权交易制度在我国还没有成为一项正式的法律制度，与美、德等发达国家排污权交易的开展情况相比，我国的排污权交易还存在着许多亟需解决的问题。从各地试点情况看，排污权交易遇到了来自法律法规、行政、企业、环保观念等多方面的阻力，暴露出配套体制机制不完善等许多问题。
二、我国排污权交易制度发展的困境
（一）缺乏法律法规依据
健全的法律制度是开展排污权交易的一个重要前提，但我国目前环境保护法律法规并没有为排污权交易提供必要的法律支持，相关的立法也不健全。我国今年新修订的《环境保护法》并没有规定排污权交易制度。我国的《大气污染防治法》和《水污染防治法》等法律对排污总量控制和排污许可证制度作了相应规定，但尚未对排污权交易制度作出规定，导致排污权交易在实际操作中缺少法律依据。排污权这种权利通常以排污许可证的形式表现出来，允许这种权利像商品那样被买入和卖出。排污权交易的前提是要有完善的排污许可证制度，因为企业的排污指标是通过行政许可而获得的。但是，企业排污许可的获得与转让应当符合《行政许可法》的规定。我国《行政许可法》第9条规定：“依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。”所以，排污许可的转让应有法律、法规的允许。因为，行政许可是根据相对人的申请按照法定条件和标准颁发的，行政许可的获得往往与相对人特定的资质、条件、情况密切相关。因此，行政许可原则上不允许转让。
根据《行政许可法》第9条的规定，排污权即排污许可作为行政许可的一种原则上是禁止转让的，除非法律、法规做出例外规定。目前我国的法律和行政法规没有关于排污权交易的规定，因此，各地排污权交易试点活动的合法性就取决于地方性法规的规定。目前，只有江苏、浙江等少数地方颁布了地方性法规，如《江苏省太湖水污染防治条例》和《浙江省水污染防治条例》。大部分地方排污权交易试点往往根据一般的行政规范性文件进行，没有地方性法规的依据。 这样使得我国大多数地方的排污权交易实际上处于违法的状态。
（二）难以确定排污总量
排污权交易实施的前提是对排污总量进行控制。总量控制是将某一行政区、流域或生态环境功能区等控制区域作为一个完整的系统，根据区域内的生态环境质量目标，确定该区域所有污染源在一定时间内允许排放的总量，并采取措施将排入这一区域的污染物控制在允许排放的总量之内，以确保该区域的生态环境不再恶化。要控制总量，首先要科学、准确地测算出一个控制区域的最大污染物排放允许量。这就需要建立实时、科学、完备的生态环境监测系统，准确地测算出总量控制的指标，而这一问题的研究在我国尚处于初始阶段。我国目前污染物排放数据的认证还缺乏必要的法律保障，也缺少科学的实际排放数据认证系统。
同时，由于各地采用粗放型经济增长方式，片面追求经济发展，造成了经济增长与总量控制之间的尖锐矛盾，使排污总量的确定成为排污权交易的难点。个别地区总量控制的限度不断突破，使整个排污权交易体系变得非常脆弱。
此外，各地的总量和全国总量的确定和协调也是一个大问题。我国的生态环境保护制度主要是根据行政区划由各地来实施的，排污权交易并非在全国或全流域确定总量后同时进行，一个行政区域只可以控制本地的污水排放。但是流动的河水没有行政界限，如果上游地区继续排放污水，下游地区实行总量控制和排污权有偿使用和交易的效果实际上等于零。可见，人为的行政辖区和自然形成的生态环境区域之间的不一致，也是妨碍排污总量确定的的重要原因之一。
由于受我国目前的科技水平限制，目标控制并没有建立在控制区域的环境容量上，其所设定的目标不能正确真实地反映某区域生态环境的自净能力，不利于生态环境保护目的的实现。
（三）初始排污指标难以公平公正地分配