完善中小企业信用担保制度的思考
【摘要】本文从完善我国中小企业信用担保角度出发，通过与国际中小企业信用担保法律制度进行比较研究，找出我国现有中小企业信用担保制度存在的问题和缺陷，并有针时性地提出完善我国中小企业信用担保制度的思路。
【关键词】中小企业；信用担保；问题；立法
【中图分类号】F830．5 【文献标识码】A 【文章编号】1006—5024(2007)01—0140—03
【作者简介】熊卫国，农行宜春市分行经济师，研究方向为商业银行经营管理。(江西宜春336000)
中小企业信用担保是政府为促进中小企业的发展，帮助中小企业解决因信用不足而导致的融资困难等问题所采取的一项扶持性措施。
一、我国中小企业信用担保现状
在实践中，目前我国中小企业信用担保机构有四种组建模式。
第一种：社会化组建，市场化运作。以企业、个人出资为主组建信用担保机构。其优点在于产权明晰，职责明确，以盈利为目的，市场化运作，经营效率高。由于当前的社会信用体系还很不完善，担保风险太高而盈利性较差，因此市场投资主体积极性不高，难以扩大担保规模。
第二种：政府组建，政府直接操作。以政府财政预算拨款组建信用担保机构。其优点是资金来源有保证，以政府信用为后盾。但这种由政府部门负责的担保行为往往失去经济特征，而代之以浓厚的行政色彩，排斥市场机制，有悖于政企分开的改革原则。
第三种：政府组建，市场公开操作。此种方式为事业法人模式。即以政府出资为主，市场出资为辅组建信用担保机构，具有独立法人资格。其优点是既能发挥政府资金的“乘数效应”，又能利用市场机制的自发调节作用，更好地配置资金资源；有利于避免政府过度干预，实现担保机构责、权、利的统一，保持持续发展的动力。
第四种：混合组建，市场公开操作。即以政府和其他商业性担保公司作为主要的共同出资人，同时吸收其他市场主体投资组建独立于政府之外的信用担保机构。这种组建方式基本符合委托——代理模型，责、权、利明确，能使国家与地方产业政策的贯彻建立在市场行为的基础上，抑制某些政府工作人员的“寻租”行为，更有效的地发挥担保机构的“杠杆作用”，使更多的中小企业受益。
随着我国中小企业信用担保活动的蓬勃发展，自1999年以来，中央针对中小企业信用担保制定的规范性文件主要有：《关于建立中小企业信用担保体系的指导意见》(国家经贸委1999年)、《关于加强和改进对中小企业金融服务的指导意见》(中国人民银行1999年)、《关于鼓励和扶持中小企业发展的若干政策意见》(国务院办公厅2000年)、《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》(财政部2001年)、《关于跨省区或规模较大的中小企业信用担保机构设立与变更有关事项的通知》(国家发改委2005年)。另外，部分省、区也制定了一些相关规定。
这些文件对于中小企业信用担保的设立、发展起到了重要指引作用。但是，就建立一个完整的中小企业信用担保法律体系，以规范中小企业信用担保健康、有序地发展的法制要求相比还存在距离。主要表现在现有中小企业信用担保规范性文件多数是法规、规章，甚至于政策、意见，效力等级、立法层次均较低，且由于立法技术的欠缺，不同的管理部门配合欠缺，各自制定的众多的法规、规章缺乏整体设计，杂乱无章，法规之间也容易出现重复、抵触现象。
二、中小企业信用担保立法的比较考察
1．中小企业信用担保机构的法律地位问题。从实践看各国和地区中小企业信用担保体系按担保目的分为两类：
一是政策扶持型的中小企业信用担保体系。已开展中小企业信用担保业务的大部分国家和地区均属于此类。世界各国一般都把建立和实施中小企业信用担保体系作为政府扶持中小企业发展的政策体系和社会化服务体系的重要组成部分。其特征是政府出资或资助建立中小企业信用担保体系。
二是社会互助型的中小企业信用担保体系。世界各国中不组建政策扶持性担保机构，只推行社会互助型中小企业信用担保体系的国家较少，仅有埃及和葡萄牙等少数国家。但是，也有一些国家和地区在政策扶持型中小企业信用担保体系之外，同时开展社会互助型中小企业担保业务，如台湾地区(中小企业互助担保基金和互助担保公司)。
可见，按国际通行做法，中小企业信用担保机构是一种承担着政策性职能的特殊法人，是专门向无法取得银行贷款的中小企业提供信用、满足其融资需要的机构。它应当以扶持促进中小企业的发展、改善其融资环境为宗旨，而不应当以营利为目的。中小企业获得发展，本身就是社会和政府的一种收益。因此，中小企业信用担保机构从法律性质上应属于不以营利为目的的事业法人机构。但是，目前我国的法律没有对此问题做出明确规定。
2．资金补偿机制问题。我国政府担保机构的资金来源以各级地方政府财政资金和资产划入为主，担保费收入为辅。但地方财政资金和资产划入大部分都是一次性的，规模又小，收取的担保费也很低。由此可见，政府担保机构缺乏资金补偿机制。这种运营规则必然导致信用担保机构的风险和收益严重失衡。为维持中小企业信用担保机构的担保能力，必须建立起有效的资金补偿机制。政府作为信用担保活动的主要推动者，应积极承担损失补偿责任，但我国目前没有法律的明确规定。
而西方国家政府一般都会采取各种方式补充担保资金。如美国和日本政府有固定的财政拨款来补充中小企业信用担保资金，担保赔付金主要用担保基金和担保收费共同支付。台湾的信用保证基金自建立以来也得到过补充资金。
3．中小企业信用担保机构运作及风险控制问题。我国地方政府按县区设立担保基金，决定了担保机构的小规模和大数量。有的基金只有几百万元，大部分企业互助基金规模较小，很难得到银行的信任。加之担保机构数量加速扩张，政府不适当干预和政策的不连续，无可避免地增大了中小企业信用担保机构风险因素。
中小企业信用担保是国际公认的高风险行业，为保障担保资金的安全，必须设置合理的运作程序，严格控制、防范风险。
参考国际做法，各类中小企业信用担保机构都设计了一套分散和规避风险的机制，在担保机构、银行和企业之间分散风险。
分散和规避风险的主要做法，一是通过规定担保比例分散风险。从世界各国担保机构的担保范围来看，虽然比例各不相同，但却没有哪个国家的担保机构为中小企业提供全额担保。就美国而言，小企业局最多为中小企业提供100万美元的短期或长期贷款担保，并且担保比例大约为75％，此外的部分均由协作银行承担。二是对企业实行风险约束。如美国的信贷保证计划要求主要股东和经理人员提供个人财产抵押，以增加业主和管理人员的责任。三是制度透明，规范管理。美国的小企业管理局每年都要向国会提交有关小企业信贷保证计划执行情况的报告，国会举行听证会，审查计划预算和计划执行情况。四是严格的审批制度和担保程序。如日本信用担保机构即有一套完整的内部控制机制，一是在公司