高校惩戒权的行政法透析
[摘要]目前,随着司法实践的逐步发展,高校教育管理与惩戒的合法性日益受到人们的怀疑。因此，有必要对高校惩戒权作进一步思考，努力探索高校自治和学生权利保护之间的平衡点，寻求解决好高校惩戒权与学生权利的有效途径，从真正意义上保障公民（学生）的宪法权利——受教育权的实现。
[关键词]高校惩戒权内涵现状策略
近年来,涉及高校和大学生的诉讼案件日渐增多,从性质看，集中体现为高校惩戒权与学生权利的冲突问题。目前,随着司法实践的逐步发展,高校教育管理与惩戒的合法性日益受到人们的怀疑。由此，高校的惩戒权是否合理合法？学生的权利有没有受到校方的侵害？学生对校方的“决定”是否存在不满甚至抵触心理？诸类相关问题已引起社会各界广泛关注。教育的根本目的在于育人，而惩戒只是一种手段。因此，有必要对高校惩戒权作进一步思考，努力探索高校自治和学生权利保护之间的平衡点，寻求解决好高校惩戒权与学生权利的有效途径，从真正意义上保障公民（学生）的宪法权利——受教育权的实现。
一、高校惩戒权的内涵
高校惩戒权来源于高校的教育权力，是维持教育活动正常秩序、保证教育教学正常顺利进行的必备工具。它既体现了教师与学生之间的教育关系，又体现了两者间的管理关系。我国教育立法中并没有“惩戒”一词，多使用管理或处分等概念来代替，因此，尚未有一个被普遍接受的“惩戒”的定义。对于高校惩戒权的法律依据，我国以往惩戒学生的观念多停留在早期儒家强调的“勤教严管”道德层次。学校是是以各式各样的校规，对学生的学业、生活、道德等各个层面进行全面性的支配，并据此以为进行惩戒的法源。目前，主要体现在以下方面：《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）第28条规定：“学校及其他教育机构行使以下权利：（一）按照章程自主管理；（二）组织实施教育教学活动；（三）招收学生或者其他受教育者；（四）对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；（五）对受教育者办法相应的学业证书；（六）聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分；（七）管理、使用本单位的设施和经费（八）拒绝任何组织和个人对教育活动非法干涉（九）法律法规规定的其他权利……”。《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）第41条规定，“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作”，有权“聘任与解聘教师以及内部其他工作人员，对学生进行学籍管理并实施奖励与处分”。《普通高等学校学生管理规定》第52条明确规定，“对有违法、违规、违纪行为的学生，学校应当给予批评教育或者纪律处分”；第53条规定了纪律处分的种类分为警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍五种；在第54－66条专门就高校惩戒大学生的决定、条件、执行机构、程序以及学生的申诉等具体问题做了较为具体的规定。由此可见，高校虽不是行政机关，但属于法律、法规授权的组织，行使一定的国家行政权力或公共管理职权，具有行政主体地位。综上所述，对我国高校惩戒权的内涵理解应当是指高校为实现教育或管理上的目的，根据法律法规授权，依据法律法规和内部规则对违法违规学生施以惩戒的权力。高校惩戒权的权力主体是学校，相对方是学生，针对的对象是学生的违规行为。
二、当前我国高校惩戒的现状
我国是从上个世纪八十年代开始进行扩大高校自主权改革的，它改变了我国原有的教育管理体制模式，由政府将大部分管理权力下放给高校。随着学校自主行使决定权的行政事务范围不断扩大，学校在惩戒学生上拥有广泛的自由裁量权，加之规范学校管理的法律法规的缺位，学校完全有权依据内部规则对学生进行各种惩戒，限制或剥夺学生的权利，甚至从根本上改变学生的受教育者身份（如开除学籍）。由于受特别权力关系理论的影响以及事实上双方处于管理与被管理的不平等地位，学生的受教育权利往往很容易受到学校方的侵害，学校惩戒权的合理性与合法性问题日益突出，大学生因其受教育权受到学校惩戒行为的影响和限制而与学校对簿公堂的现象也日益增多。这种现象背后反映的是现行法律体制的不足，究其成因，主要是以下几个方面所引起。
（一）惩戒的条件与程序欠缺
以北京科技大学田永案为例，北京科技大学处分田永的依据校发文件《关于严格考试管理的紧急通知》（[1994]年第068号），改文件在对考试作弊的范围、处理办法以及退学条件的规定都与教育部的有关规章相抵触。受教育权是公民一项重要的基本权利，在接受教育的过程中，对公民的教育权有重大影响的事项应由国家权力机关指定的法律进行调整，不允许行政机关制定行政法规、规章，这是行政法上的保留原则。显然由高校制定的规章制度甚至是内部机构来设定对学生的各种处罚明显违反了处罚的设定权。
我国高校惩戒权主要是以《教育法》和《高等教育法》授权获得，但这两部法律分别是1995年和1999年施行的，不仅内容规定较为笼统、抽象，而且多位禁止性、限制性规定，学生权利义务内容不均称。而作为细则性、实际操作性规章、校规等又普遍存在与法律相抵触，甚至内容违法等现象。这就造成了实践中高校惩戒权行使条件和程序的缺失。高校在作出惩戒行为时，除了要有明确的依据以外，还要符合正当程序的要求。但由于我国的教育法律法规程序性规范较少，在实践中很难保证惩戒行为的“正当法律程序”要求。现实中，高校在公布惩戒决定之前，一般都没有事先告知被惩戒人，也没有给予充分的申辩等机会。北京科技大学田永案就是一个典型的例子。同样，北京大学刘燕文案北京大学败诉的主要原因就是北京大学在作出不颁发给刘燕文学位证书和毕业证书决定时，违反正当法律程序的规定。
（二）监督机制不健全
孟德斯鸠曾指出“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的一条经验”。任何权力如果缺乏监督、制约，都有可能导致权力滥用。因此，必须加强对权力的限制，对权力运行过程的进行监督，这是非常必要的。高校惩戒权的权力相对人是自我保护能力较差，权益易受侵害的大学生，学校与学生的地位悬殊，因此高校惩戒权的实施更需要得到全面的监督与制约，以保证其行使的合法、合理以及公正，并最终实现高校惩戒权的教育和管理目的。但由于人们对惩戒权的认识不到位，监督惩戒权无明确的法律依据，同时缺乏具体的操作标准，现有的教育督导体制对学校教育中惩戒权的行使难于发挥监督作用，导致惩戒权的行使处于无序状态，出现惩戒权的滥用也就很难避免了。
（三）救济途径不明确
“无救济就无权利”，这句广泛流传于法律界的经典法谚，向人们道出了法律救济的重要性，更表达了救济对保护大学生合法权益的重要性。我国《教育法》提出了学生申诉制度建立的必要性与可能性，该法第42条明确规定了受教育者在合法权益遭受侵犯时，可以提出申诉或提起诉讼，这为遭遇惩戒过度的学生建立了一种初步的救济途径；《普通高等学校学生管理规定》等规章也详细规定了学生对学校处分决定不服时可以提出申诉等等。然而，实际上学生要通过申诉等途径救济权利，其经济成本、机会成本都相当高，因此，实践中的“申诉”仅仅是停留在唤醒学生维权意识的层面上。《教育法》中规定的诉讼权在现实中也往往无法享受。对学生而言，高校惩戒过度行为如果构成犯罪，可请求检察机关提起公诉或自诉，由法院追究其刑事责任。但如果惩戒过度行为没有构成犯罪，追究其相应的行政或民事法律责任时就遇到了实际的困难。由于缺乏明确的法律规定，惩戒过度所引起的纠纷往往既不符合行政诉讼要求，又与民事诉讼存在一定的差距，这使得学生在为维护自身权益而行使起诉权时，常被法院以“不在受案范围内”为由驳回起诉。