集体合同制度中的政府：从主导者到辅助者
[摘要]在集体合同制度的推行过程中，政府应当发挥积极的、不可或缺的辅助作用，而非充当集体谈判的主导者。当前，我国应当进一步完善与工会组织、集体谈判、司法争议解决等有关的立法体系、加强政府指导、咨询与教育，营造良好的法治环境和社会环境。而集体谈判的具体工作则留给当事人去做。
[关键词]集体合同；集体谈判；政府角色；辅助者
[中图分类号]D922.5 [文献标志码]A [文章编号]2095—0292（2016）03—0038—03
组织工会、形成工人团体，取得与雇主相对均衡的力量和相对平等的地位，继而开展集体谈判、签订集体合同，这是各国劳动者在资本强势的经济社会保护自己、维护权益的有效方法，也是现代工业国家协调劳资矛盾、稳定社会关系的基本途径。工会和雇主固然是集体谈判中的主体，正确发挥政府在集体谈判中及集体合同形成后的作用也很重要。政府是否介入集体谈判以及介入的方式、范围和程度关系到集体合同制度实施的成败。正如我国台湾学者黄越钦所言：“一般国家采当事人自主解决原则，国家则属于侧面援助之地位。”完善谈判机制、对雇员结社自由和集体谈判权利实施法律保护、通过管理部门或司法仲裁推行集体协议、维持工业和平与稳定均为政府作用之体现，而集体谈判的具体工作则留给谈判当事人去做。
一、辅助者的角色定位是西方国家的共识
国际劳工组织第98号公约《组织权和集体谈判权公约》第4条规定：“必要时应采取符合国情的措施，鼓励和推动在雇主或雇主组织同工人组织之间最广泛地发展与使用集体合同的自愿谈判程序，以便通过这种方式确定就业条款和条件。”西方各国在集体合同制度中均扮演着不可或缺的辅助性角色，但这一角色在各国各具特色。
在美国，集体谈判制度是其劳动法制的基石。企业级及产业级工会力量强大，他们与雇主一道成为集体谈判的主导性力量。集体谈判一般由工会发起，政府不加干预，只有谈判不能达成协议的纠纷，才会诉诸劳动仲裁。美国政府积极推进集体谈判，帮助双方认清形势，解决在集体谈判中出现的问题，在谈判陷入僵局时会主动介入，协调甚至主持重大纠纷的谈判，努力促成谈判成功，促成劳资矛盾的解决。政府还会根据情况进行调解和仲裁，并由法院强制实行。例如，1997年全美卡车司机工会领导的30多万名司机举行罢工，严重影响了社会秩序及稳定。美国劳工部部长亲自与劳资双方协商，敦促谈判，联邦仲裁调解署署长则代表政府主持了集体谈判，最终达成共识，签订了为期五年的集体合同。在德国，劳资关系的稳定得益于劳资双方有效的自主沟通以及防患未然的制度设置，政府仅在双方要求或接受时才介入其中。劳工法通过设置厂场层面的经营参与制以及企业层级的共同决定制，让劳动者及劳工代表参与企业的经营、决策，促进劳资双方的沟通，预防劳动争议的发生，并在冲突发生时及时提供协商和解机制。但是，当团体交涉不顺，无法缔结集体合同，又无法通过协商调解程序解决时，劳资双方可将冲突提交由州劳工部设置的州委员会。不过州委员会的决定没有强制力，它只有在双方接受时才有效。在履行集体合同时发生的权利争议则由独立设置的劳动法院处理。在日本，政府设置了专门解决集体劳资争议的行政机关劳动委员会，进行劳资争议的斡旋、调解与仲裁。但是，劳动委员会斡旋、调解与仲裁的任何一个程序的启动，都需要劳资一方或双方申请，而且即使是仲裁裁决，其法律效力也仅与劳资协议相同，并不存在强制执行力。当集体谈判中的争议行为导致公益事业停产，严重阻碍国民经济发展或国民日常生活时，内阁总理大臣在听取中央委员会的意见后，可做出紧急调整决定。在决定后的50天内，当事人禁止争议行为，中央委员会开始斡旋、调停和仲裁。
二、我国“国家主导型”的集体协商模式
我国的集体协商（collective consultation）不同于西方的集体谈判（collective bargaining）。集体协商更强调劳资利益的一致性和共同性，强调友好合作，而非各方利益诉求的对峙。集体协商在我国也更多地被视为协调劳资矛盾、稳定劳动关系的手段，而非西方集体谈判那样的工人据理力争、针锋相对、争取权益的基本途径。在我国“国家主导型”集体协商模式中，国家在推进集体谈判、签订集体合同的过程中实施全方位的干预。
首先，制定配套的法律规则。劳动法、劳动合同法等一般法律提供了集体协商和集体合同的基础性规范，工会法规定了工会的权利、工会在集体协商中的地位和作用。此外，低层级的集体合同规定以及人社部发布的多部配套规章，细化了集体协商的具体操作以及集体合同制度的其他具体方面。
其次，主动引导集体合同的签订。由于经济转型的影响，20世纪90年代中期以来，我国劳资矛盾日趋突出，罢工、上访、静坐、游行示威、阻塞交通等时有发生。为了缓解矛盾，国家将劳动关系纳入正式化、法治化的轨道，重新确立集体合同制度，用法定的集体协商程序和集体合同替代极端的冲突表达方式。为了促成集体合同的签订，国家将集体合同的签订率和覆盖率作为硬性要求纳入各级政府的考核指标体系，促使地方政府通过多种途径，督促企业和工会签订集体合同。据国家协调劳动关系三方日前印发的《关于推进实施集体合同制度攻坚计划的通知》，截至2015年年末，我国集体合同签订率将达到80%以上。但在目标考核管理模式的驱动下，集体合同的形式化特征日渐明显，集体协商被弱化、虚化甚至被忽略，集体合同内容法条化，常常仅摘抄法律条文而冠之以合同条款之名，或是复制上级工会或劳动行政部门提供的合同文本，无法凸显各企业、各行业之特点和工人保护之实际需要。
最后，协调处理集体协商中的争议。当集体协商出现障碍，无法推进时，根据《劳动法》和《集体合同规定》，无论协商各方要求与否，政府劳动行政部门都可以介入，协调处理争议。《集体合同规定》还规定了协调处理争议的时限以及程序。可是，政府的协调并不具有强制力，如果在时限内无法协调一致，又应当如何处理，法律并未说明。在国外，当无论如何协商都不能达成共识时，双方可采取罢工、闭厂等终极手段向对方施压，以促成合同的最终订立。我国法律中没有工人罢工权的规定，而且《集体合同规定》要求“不能采取过激行为”。罢工是否属于过激行为，法律并未明确。