平均地权与南京国民政府城市土地制度改革
摘要：
为了实现“平均地权”，南京国民政府确立了土地全民所有下的公有和私有两种形式并存的土地制度。影响“平均地权”实施的两个关键因素是地政和财政。地政方面，前代地籍遗留问题不能在地籍整理中完全清除；财政方面，地价税的短收无法迅速填补财政亏空，由此也造成维护土地私有权的成本支绌。
关键词：
平均地权；地籍整理；地价税；土地征收
中图分类号： K26文献标志码：A文章编号：1009-055X（2015）06-0116-07
土地制度既是一种法权制度，又是一种经济制度，是因土地权属和利用问题而形成的人与地之间关系的总称，具体包括：土地所有、土地使用、土地规划、土地保护、土地征用、土地税收和土地管理等制度，以土地所有、土地使用和土地国家管理为基础。中国传统农地制度是以土地使用、收益为主的“产权制”和“业权制”。国家对农地的管理是以税收为目的的“业权”管理。与中国不同的是，17世纪以后的欧洲国家在“个人财产神圣不可侵犯”理念基础上，逐渐确立了土地个人私有制度、土地征收制度、土地税制度，孙中山结合他对欧洲的观察和对中国城市地价日涨的认识，提出了改革中国传统土地制度的“平均地权”理论。南京国民政府成立后，以“平均地权”为土地改革的理论基础，在法律中确立了土地全民所有制下的公有和私有两种形式并存的土地制度，并通过地籍整理、地价税、土地征收等一系列新措施进行改革。①目前学界已经开始关注近代城市土地问题，研究成果主要集中在上海、天津、南京等大都市的房地产、地价及地价税、土地管理、土地产权制度等方面②，而本文着重研究“平均地权”与城市土地制度变革的立体关系。本文以杭州为例分析“平均地权”[JP2]的实施情形，进而讨论制约新制度运行的主要因素，从而加深对民国时期土地制度改革的认识。1927年5月，浙江省从杭县析出城区设杭州市。作为政治、经济中心和人文荟萃之地的杭州，“政治比较的上了一些轨道，财政状况也比较好一些。”[1]与南京的政治性、上海的开放性相比，杭州是一个自发现代化改革的城市，因此在中国传统城市土地制度变革中具有一定的典型性和代表性。
一、地籍整理与土地确权
近代以来，随着社会经济结构的复杂化，城市土地利用呈现集约化、多元化，农业、工业、商业、居住用地分类逐渐明显。土地权属、位置、数量、利用类别、地上建筑物及附着物的权属和类别等，都对土地使用、地上具体建设项目和城市空间格局有重要影响。虽然中国地籍图册源远流长，明代编制的鱼鳞图册较其他朝代更为完善，但朝兴代替，多散佚不全，且图册只记载土地所有者或使用者、位置、等级、四至等基本内容，因此只有对城市土地重新进行地籍整理和土地确权才能满足城市建设的需要。孙中山提出“平均地权”意在“使土地非因施以劳力、资本所生之利益完全归公有”。[2]27实现方法是：[DK]“核定地价”“照价征税”“照价收买”“涨价归公”。而第一步“核定地价”的基础就是进行地籍整理和土地确权。浙江省在全国范围内较早进行地籍整理，步骤为土地陈报土地陈报是由业主将土地所在地、名、坐落、四至、面积、土地原价现值及每年收获量等，填写到政府发放的陈报单上，政府以此作为地籍整理和土地确权的准备。土地陈报是一种假定土地登记。 、土地测量、发放土地图照1930年12月18日公布《浙江省土地整理规程》第十三条规定，测量土地，每一区域图册完成后，由土地局凭各业主所执证明文件，比对图册，发给执照及实测地图，盖发给图照之手续，为地籍测量必经之步骤，使逐坵土地，有图有照，于土地登记未曾办理完成以前，所发图照足以代替土地所有权状之用，买卖典质，悉以为凭，官厅亦有完备图册，随时登记，足备稽考。《浙江省土地整理规程》，《浙江民政月刊》，1931年第38期。 。杭州市的土地陈报从1929年6月1日开始，至1930年11月完成，“总计陈报户数共88 945户，所有经陈报之公、私土地，共291 519亩。”[3]76825为了准确掌握土地情况，杭州市自1929年10月至1932年6月底对全市土地进行了测量，测得全市土地面积为34 1809亩。[4]48133为了对土地私有权的法律效力进行公示，在土地测量完成后，杭州市政府便开始发放土地图照，“到1937年2月底，共发放112 219张，总计已发图照约在八成以上”1932年7月开始发放图照，至1934年3月发放85532张；至1936年6月发放22042张，至1937年2月发放4645张，总计112219张。杭州市档案馆：《民国时期杭州市政府档案史料汇编》，杭州武林印刷厂1990年版，第207-208页。 ，至此，基本完成了地籍整理。
杭州市进行地籍整理最重要的目的是土地确权。“所有权之观念，因一时一地环境思
潮之不同而异，其制度常应时代经济之要求而变更其形态。”[5]古代土地权属分为农民所有的私田、宗族所共有的族田、书院和州县官办学校使用的学田、政府和官宦所有的官田（也称公田）等。南京国民政府主政后，秉承孙中山遗教，实施土地制度改革，在1930年公布的《土地法》中规定：“中华民国领域内之土地，属于中华民国国民全体。”[6]130“其经人民依法取得所有权者，为私有土地。”“凡未经人民依法取得所有权之土地，为公有土地。私有土地之所有权消灭者，为公有土地。”[6]131这种全民所有制下公、私并行的地权制度决定了国民政府土地政策的发展趋向和政府主导的城市发展模式。
公有土地：包括“可通运之水道、天然形成之湖泽而为公共需用者、公共交通道路、矿泉地、瀑布地、公共需用之天然水源地、名胜古迹、其他法令禁止私有之土地”，且“不得转为私有”。[6]131除此之外，还有大量的无主土地、没收的官产、逆产等土地也属于公有。这已经不同于古代官府或官宦所有的公田。从公有土地内涵的转变也可以看出近代政府职能正在转变。政府拥有的公有土地可以供行政或公益事业直接使用，例如修建国有铁路、公路、学校、水利等公共设施时，可以无偿使用。市政府也可以将公有土地出租给个人使用，将收取的租金用于公用建设。公有土地完全是为了顾全社会公益，其理由极为明显，无需赘述。