广西农村土地权属纠纷的法律适用探讨
[摘要]近年来，随着广西社会经济的全面发展和工业化城镇化的快速推进，土地价值由土地派生出来的利益大幅提升，农村土地权属纠纷也随之不断增多。土地权属纠纷已成为影响和制约广西农村社会稳定与经济发展的重要因素。准确掌握广西土地纠纷调处现状，正确适用法律，不断完善土地立法制度，及时有效解决农村土地权属纠纷，是构建和谐广西，加强社会主义新农村建设的迫切要求。
[关键词]土地权属；法律适用；立法建议
[作者简介]韦廷小，柳州市人民政府调处办干部，广西柳州361004
[中图分类号]17321.1 [文献标识码]A [文章编号]1672—2728(2007)08—0125—04
春秋时期齐国宰相管仲曰：地者，政之本也。可见，土地乃立国之基、行政之本，也是农民赖以生存和发展的根本。改革开放以来，由于各方原因特别是农村人口的不断增长，农民对土地的渴求已到了寸土必争之地步。农村土地权属纠纷也成为当前影响农村社会稳定和农村经济发展的突出问题。如何正确适用法律，有效解决农村土地权属纠纷，已成为广西维护稳定工作的当务之急。笔者身处调处工作岗位，感触颇深，浅谈之我见，借以共同探讨。
一、广西土地权属纠纷现状
土地权属纠纷是指单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的土地所有权或者使用权归属争议。确定土地权属(简称“确权”)是指行政机关依法对土地所有权或使用权进行确认、登记的行为。由于多方面的原因，广西土地权属纠纷的产生由来已久，早在上世纪70年代，自治区人民政府就设立专门的调处机构，着手调处了一大批土地权属纠纷案，为维护广西农村的社会稳定作出了积极贡献。但是，随着广西经济的快速发展和工业化、城镇化的快速推进，土地权属争议和纠纷也随之不断增多和加剧。新案不断产生，个别已经解决的旧案复发，土地权属纠纷调处任务依然繁重。据统计：每年广西发生的土地权属纠纷案件都在五千起以上。2002年开始实施的《广西壮族自治区土地山林水利权属调解处理条例》，推动了广西调处土地权属纠纷工作走上法制化和规范化的轨道。近几年来的土地权属纠纷调处工作实践表明，土地权属纠纷如得不到及时有效地解决，所引发各种深层次的矛盾，不仅严重影响农村正常的生产生活和国有农林场正常的生产经营，而且将影响和破坏广西良好的投资环境，影响经济的快速发展和社会的和谐稳定。
二、现行土地法律适用概况
由于历史的、政治的、经济的、法制的和社会的原因，加上民法体系的不够完善，一直以来，我国对土地的管理偏重于行政管理，导致土地权利制度建设非常薄弱。到目前为止我国还没有出台一部专门的《土地权利法》，对于土地权利的有关规定，只散见于《宪法》《民法通则》《土地管理法》《森林法》《农村土地承包法》《草原法》《渔业法》《担保法》以及相关法规、规章、规范性文件之中。使人们把只有管理性质的《土地管理法》和具有较多管理色彩的民事法律文件《农村土地承包法》都分别叫做“土地法”，这是极不科学的。
综观我国的土地法律体系不难看出，我国的土地法律框架由宪法、相关基本法律和土地专门性法律构成。宪法是根本大法，它对土地的原则性规定具有最高法律效力，是土地立法的基础；相关基本法律是与调整土地关系有关的法律。不仅包括民法、刑法、行政法对土地问题作出的重要规定，还包括《城市规划法》《测绘法》《铁路法》《森林法》《水土保持法》《农业法》《草原法》《渔业法》《矿产资源法》《水法》《城市房地产管理法》等对土地资源的相关规定，这些法律从不同的侧面规定了法律的调整对象与土地关系的协调问题，是制定下一层次土地法规和规章的主要依据。土地专门性法津是土地法律体系中的主体法，包括《土地管理法》《农村土地承包法》和由国务院颁布的《土地管理法实施条例》《基本农田保护条例》，国土资源部颁布的《土地权属争议调查处理办法》和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，广西区人大常委会通过的《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》等都是规范我国土地法律制度的重要依据。
三、解决土地权属纠纷有关法律的具体适用问题
由于国家法律赋予行政机关对土地权属纠纷进行行政裁决的专属管辖性，加上民事法律一般不具有溯及力的特点，况且土地权属纠纷的产生有着历史性、政治性、法制性、思想性等多层次多方面的复杂因素造成的，光靠单一的一部法律法规和规章是绝对解决不了土地纠纷问题的。要正确引用法律法规彻底解决土地权属纠纷矛盾，不仅要全面掌握我国现行的有关土地法律法规规章制度的相关规定，而且要深入了解我国建党建国以来不同历史时期有关的土地法律法规和规章政策以及历史上的诸多土地运动，广泛了解风土民情，才能从法律、政策和思想上彻底解决矛盾纠纷，维护社会和谐稳定。正确解决土地权属纠纷的法律适用问题应当包括两个方面：
1．确定土地权属纠纷实体法律适用
关于土地权属纠纷实体法律适用问题，应当学会用历史与现实相结合的观点看问题。既要尊重历史又要面对现实，具体分清权属纠纷发生的时间与历史背景，结合当时实行的法律法规和规章政策以及当前现行的法律制度，本着有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理的原则，以事实为依据，以法律为准绳，具体问题具体分析，才能妥善解决矛盾纠纷。就实体法律制度而言，要以国土资源部1995年实施的《确定土地所有权和使用权的若干规定》为确定土地权属的专门性实体法规范；以《宪法》为指导原则，以《土地管理法》和《城市房地产管理法》，国务院颁布的《土地管理法实施条例》《基本农田保护条例》等相关法律法规和规章为参照依据；鉴于民事法律一般不具有溯及力的特点，还要以1950年的《土地改革法》、1962年的《六十条》、1982年《国家建设征用土地条例》和《村镇建房用地管理条例》、1987年的《土地管理法》以及建国以来不同历史时期有关的土地法律法规和规章政策为补充依据，分时期分阶段地有效依法调处土地权属纠纷。目前，介于全民所有制单位、城市集体所有制单位、乡(镇)或村办企事业单位与农村集体土地权属纠纷相对严重的问题，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》(1995年6月)关于土地确权的具体规定。下面，分四个时期就土地权属问题作特殊分析：
(1)1950年《土地改革法》实施至1962年《六十条》颁布时期。这个时期被全民所有制单位、城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地(含合作化之前个人土地)，迄今没有退还给农民集体的，原则上属于国家所有；被乡(镇)或村办企事业单位使用的集体土地，原则上属于该乡(镇)或村农民集体所有。