发展农村经济要重视农村宅基地使用和管理问题
【摘 要】 本文运用土地法规及有关政策，探讨当前农村宅基地使用管理中存在的问题及其原因，以期引起人们的重视，并为土地管理工作者提供参考，旨在使农村村民珍惜每一寸土地。自觉地为新农村建设、构建和谐社会做贡献。
【关键词】 农村经济 宅基地 使用管理 原因分析
随着社会主义市场经济的发展，各方面对土地的需求都在增加，土地管理面临着严峻的形势。认真贯彻《中华人民共和国土地管理法》第三条：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。”是每个公民应尽的义务。为了加强对农村宅基地的管理，促进农村经济健康发展，以利于社会主义新农村建设，就必须正确引导农民节约合理使用土地兴建住宅，严格控制占用耕地，深入开展人多地少、节约用地的国情教育。所以建立健全宅基地管理保护制度，具有重要意义。对此，农村基层领导干部一定要有历史责任感。
1. 改革开放以来，农村经济有了很大发展，农民在收入增加，生活水平提高之后，出现了兴建住房热，造成宅基地不断扩大，致使大量的耕地被占。据统计2005年至2008年的四年间，全国农村建房占用耕地415万亩，占同期全国各项建设占用耕地数量的三分之一。部分地区，农民更新住房和年限越来越短，面积越来越大，标准越来越高。少数干部以权谋私，违法占地建私房，群众意见很大。不少地方经常发生宅基地纠纷，这些都是农村中不少干部和群众，在思想上存在着集体土地可以自由支配的错误观念。①随着城市建设的不断发展和户籍制度改革，举家进城居住、务工或经商的农民日渐增多，而落户于城镇或在城里建房居住，出售农村宅基地。②农村宅基地使用中不搞规划，不履行审批手续，有些领导干部我行我素，今天这样搞，明天那样搞，随意占用，毁坏耕地，村干部重大问题未经村民大会讨论通过。村干部利欲熏心，交钱就划，建房后再补办手续。出现了农民不经批准，占耕地建房，超标准或占多处宅基地的现象也相当普遍。“一个儿子三间屋，盖新房要娶媳妇”，有几个儿子就占几处宅基地。许多农民弃旧房建新房，造成农村内闲置旧房和空闲地不断增加。“一道巷一半空，烂门上锁”，“土墙土房，椽断瓦破，院落杂草丛生。”村庄占地不断向四周扩大，且量大面积广。既浪费了土地，又影响了田间耕作，这些现象加快了耕地减少的速度，加剧了土地资源的破坏和浪费。对村容村貌，综合治理也带来了困难。
2. 强化土地管理的大气候还未真正形成。近几年来，尽管国家颁布了不少土地管理法规，但学法用法还未形成风气。有些领导干部对加强土地管理，严格控制非农业建设用地的重要性、紧迫性认识不足，管好用好宅基地措施不力。一些土地管理人员多为兼职，管理水平和专业技术不能适应土地管理工作的需要，常常兼而不管。因而在维护土地所有制，调整土地关系，保护土地资源，制止乱批滥用土地，合理组织土地利用和贯彻土地法规等方面存在许多问题。造成村干部个人不按照法律规定履行用地审批手续，乱圈乱占的行为时有发生，特别是有些领导只管捞钱，不管种田，只管当前，不顾长远，以权代法，以言代法，越权批地，甚至违法占地建私房的现象不能得到有效制止。同时，广大群众对人地矛盾的严峻形势也没有引起足够的重视。对土地资源还缺乏正确认识。很多农民在土地国情观念上仍存在着“地大物博，取之不尽，用之不竭”，宅基地“私有”等旧观念，没有树立新的土地国情观念、国策观念，缺乏人均耕地贫乏的忧患意识，加之法制观念淡薄，不学法，不懂法，以致乱用耕地，浪费耕地，抢占多占宅基地在农村普遍存在。目前流传的“农村工作两台戏，计划生育宅基地”这句话就说明了节约土地保护耕地尚未形成气候，依法管好用好土地的任务仍很艰巨。
3. 土地管理执法难、查处难、处理亦难。土地管理法规是为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地而制定的。它是土地管理方面的权威性文件，与其他法律一样是有强制性的。但是至今仍有一些领导干部置土地管理法规于不顾，在执法中有很大的随意性，甚至有法不依、执法不严、违法不究，个别的还干扰执法，突出表现在一些地方越权批地屡禁不止，而且形式和手段多样化，有的政府领导默许或口头同意越权批地，使非法行为合法化。特别值得注意的是，一些领导对所属下级越权批地问题，有的不闻不问，有的查处不力，有的甚至袒护。目前土地管理执法难还反映在土地管理执法手段太弱，执法水平不高，因而对违法占地等行为不能及时处理，处理罚款常常是罚而不纠。制止违法占地当事人不听，解决土地纠纷，有理的天天告，无理的叫不来，找不到。特别在制止和查处违法占地过程中，知情人，违法人常常不提供情况和材料，有的到处托人说情想不了了之。少数违法人甚至围攻、辱骂、欧打土地管理人员。尤其是查处涉及到少数领导干部的宅基地案件更是难上加难。这些问题给土地管理带来了很大困难，不仅直接影响了查处违法占地的质量、数量与速度，而且还诱发了其它土地违法案件的发生。
《土地管理法》第十条指出：“已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理”。但在农村宅基地、房屋买卖中，甲组的买丙组的或乙组的卖丁组宅基地及房屋，这就牵涉到影响村民小组经营管理。在变买卖宅基地、房屋上没有法律依据，有的仅只有土管部门的“登记表”，无单位负责人签名或盖章。事实依据空缺：①没有编号；②没有批准用地机关(批准文号)；③没有土地权属来源（批文号）；④没有经办人，没有审核人；⑤没有村民小组意见。在司法实践中土地使用登记申请表，不是权属证书，不能证明土地使用权属，不具有法律效力，不能做为定案的依据，故农村的宅基地及房屋不能随便买卖。虽然在农村宅基地使用权上甲乙立有买卖字据（契约）“且早已履行了各自的义务”，双方没有任何纠纷，但必须在农村宅基地使用权合法下，依照《土地管理法》第十二条：“依法改变土地权属和用途的应当办理土地变更登记手续”。第十五条第二款：“农民集体所有土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并报乡（镇）人民政府批准。”农村宅基地使用，我国法律对此交易没有严格的登记过户要求，只对城市商品房和城市私房作了要求严格登记和过户规定。就房屋买卖，长期以来，有一种误解，按照民法理论中就房屋买卖这样讲的“房屋买卖合同是指出卖人将房屋交付并转移房屋所有权给买受人，买受人支付价款的合同，这是所说的房屋买卖，是指完全意义上的商品房买卖”。所谓商品房，一般包括由开发商综合开发建成后出售的住宅，商业用房以及其它投入市场买卖的建筑物和城市私有房屋。前者是农村宅基地使用权或者农村宅院，属集体土地，后者是全民所有制土地。《土地管理法》第六十二条第4款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”但常常是差地买了要好地，并美其名日：在买卖中是宅基地上的附着物（房屋），不是地皮。那使用权作如何解释，确值得深思。没有合法的宅基地使用权证，权属不清，凯觎非分，所涉土地使用权尚存争议的事实，影响村民生产经营管理，也容易激起村民上访，带来不稳定因素。
综上所述，全面贯彻落实农村土地管理使用制度，特别是管好用好农村宅基地失控问题刻不容缓，广大农村基层干部对此一定要十分重视，全力抓好，以促进社会主义新农村和和谐社会的建设。
（作者单位：白山市浑江区农业和畜牧业局）