权利变迁视角下中国银行业反垄断的基本逻辑
摘要：中国银行业垄断的法学归因在于市场主体的权利异化。银行业的权力干预在客观上形成市场壁垒，并促成市场主体权利的权力化倾向。在金融市场化进程中，银行业面临纵向与横向两个维度的权利冲突，竞争者和消费者的权利均因垄断面临着不同程度的挤压。银行业的市场化发展应当立足于市场主体金融发展权利的重塑，在竞争者市场和消费者市场的二元结构之下，针对既有权利冲突探索“权利型”反垄断规制供给。与此同时，权利语境下规制目标的“实体”与“聚焦”也有利于反垄断规制有效介入银行业市场化进程，缓和权力冲突。
关键词：银行业垄断；金融市场化；反垄断规制；权利；权力
中图分类号：D922.281 文献标志码：A 文章编号：1008-5831（2018）02-0108-11
一、缘起：回归权利本质的银行业反垄断
后危机时代，对“大到不能倒”问题的处置引发国内外学界对银行业反垄断规制尺度的广泛热议，“商业银行的‘大到不能倒’不仅扰乱正常市场竞争秩序，并且易引发系统性金融风险”[1]。然而，区别于国外商业银行高度市场化后的结构型垄断，中国银行业从垄断走向竞争过程中的主体垄断行为更加值得关注。“就目前中国情况来看，中国金融监管的主要目标有两个，一个是针对系统性风险对金融机构进行的审慎监管，另一个是针对金融市场存在的不公平竞争、欺诈行为，保护投资者和金融消费者权益的市场行为监管”[2]。近年来，有关银行业“乱收费”、商业银行“暴利”，以及“四大行”协同行为的舆论争议此起彼伏，伴随《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）的实施，社会民众对银行业垄断的感性认知急需得到反垄断规制的理性反馈。笔者曾在另文中指出，“反垄断法适用于银行业的障碍伴随市场化进程的推进而逐渐消弭”[3]，但既有反垄断规制无法有效介入银行业市场的重要原因在于缺乏明确的规制导向。《反垄断法》确立的市场竞争、消费者福利和社会公共利益的宏观规制导向并未赋予银行业反垄断规制充分的独立性和权威性，反而因其与金融监管的目标重合而造成介入空间的挤压与排斥。明确规制运作的微观导向是银行业反垄断规制开展的必要条件。
依照法权理论的核心观点，“权利与权力的矛盾是社会法律生活中的基本矛盾”[4]，二者从冲突走向互动主导着法律现象的发展和法律问题的解决。反垄断法与反垄断规制素以市场竞争机制维护为己任，推崇市场竞争效果的经济学分析。反垄断规制在本质上是一种权力运作，其法律属性不应过多让步于经济学分析，应当如同消费者权益保护、反不正当竞争、产品质量等市场秩序规制手段一般，逐渐树立权利的规制导向。从竞争秩序到主体权利，反垄断规制目标的落地有利于行业规制实践，尤其是垄断行业规制实践的开展。“当大量的个体有权创立组织来开展广泛的经济、政治和社会活动时，一个权利开放秩序才算确立”[5]。银行业主体因其特有的行业性质先天地享有具有权力内嵌的经营权利，垄断地位的形成抑或银行业垄断问题的出现很大程度上源于既有金融机构权利的权力化塑造。在社会转型过程中，银行业市场面临着来自“社会基层”和“弱势领域”极为明显的权利冲击。在巨大的主体权利诉求面前，作为市场竞争秩序规制权力代表的反垄断规制如何回应成为一个较为关键性的问题。
二、溯源：银行业主体的权利预设与垄断演化
不同于一般行业市场主体权利的普遍性，银行业市场主体因其行业的管制属性而具有较为特殊的权利表征。在中国银行业发展初期，金融管制与金融监管的双重作用为国有商业银行增添权力内涵，确立市场垄断地位。
（一）银行业发展定位及其主体设定
银行业鲜明的行业特征在于高度的金融管制与全方位的金融监管。金融业对社会发展的支柱作用使得作为金融业核心的银行业成为支柱中的支柱，其基础性作用不言而喻。一般而言，从垄断角度来看国家对行业进行全面管制的动机包括两个方面：一是自然垄断行业属性；二是关系国家经济发展命脉的关键行业。早期银行业的发展具备了一定的自然垄断特征，但是伴随经济全球化与金融市场化进程的推进，银行业已经远远摆脱了“自然垄断”的束缚。因此，银行业金融市场的基础地位以及对国民经济发展的重要影响使国家管制成为一种必然。除此之外，风险是银行业发展中不可回避的关键性问题。金融行业与金融体系的脆弱性加之银行业运转过程中可能出现的诸如信用、流动性、经营管理等多层面的风险，使得金融监管成为银行业发展之必需。金融危机之后，“由金融创新演化、扩散而致的复杂性助长了系统性风险……需要新型监管工具应对系统性风险来源”[6]。由此看来，银行业主体的发展务必在一定的政府框架之下，其行為本身无时不受到市场监管主体的管理与控制。
中国银行业市场主体变迁也呈现出政府主导的路径依赖，中国银行业主体的发展定位与设定集中体现在关于商业银行的历次改革之中。改革开放之后，中国逐渐由计划经济时代高度集中的中央银行体制向二级银行体制过渡，工、农、中、建四大行从央行分离出工商信贷储蓄、农业金融业务、外汇业务和固定资产贷款中长期投资业务。四大行较为详细的业务划分使得相互之间并不存在实质上的竞争，虽然发展中经历了自主经营权的加强，但是改革开放初期四大行仍然可以视为代理央行行使某一领域的管理职能。1993年以来，伴随《国务院关于金融体制改革的决定》和《中华人民共和国商业银行法》的出台，逐步明确了四大行由业务分立的专设银行过渡到拥有充分自主权的国有独资商业银行，并且明确提出了国有银行改革的基本方向。在此阶段，对商业银行概念的正确把握是有效推进银行业市场主体改革的一大关键要素。值得一提的是，1997年亚洲金融危机使“国有企业大面积陷入经营困境，致使国有商业银行不良资产剧增，银行脆弱的资产质量甚至影响到国家经济和金融体系的安全”[7]，“银行业不良贷款大幅上升与宏观经济结构失衡、产能过剩、增速下滑的基本面密切相关，而银行业风控漏洞、过度授信、民间借贷也起了助推作用”[8]。商业银行不良资产剥离以及相关资本金、资产质量和监督制度变革为后续的市场化改革奠定了基础。从制度经济学角度看，“2003年以前，商业银行分工的淡化以及资产质量的变革重点在于技术型生产边界的扩展，而股份制改革才是寻求结构性生产边界的移动”[9]。2002年中央金融工作会议明确了国有商业银行发展的现代企业思路。在国有商业银行股份制改造之前，通过三家政策性银行的设立剥离了国有商业银行的政策性业务。2003年底，中国银行和中国建设银行率先进行股份制试点，随后中国工商银行和中国农业银行陆续进行股份制改造。2009年伴随着中国农业银行挂牌，中国国有商业银行股份制改革宣告完成。