搭乘上癸巳年立法计划末班车，2013年12月23日，在十二届全国人大常委会第六次会议开幕当日，《行政诉讼法》修正案草案被摆上了立法委员们的审议桌，终于开启了实施23年之后的首次修改。
在中国现行三大诉讼法里，《行政诉讼法》处于一种相对弱势的社会语境，而在现实中行政领域的诉讼也是司法短板。
相较《刑事诉讼法》《民事诉讼法》个别条款在修改过程中引起的炙热聚焦，对行诉法修改的社会讨论则显得模糊、零散。然而，鲜有一部法律能如行诉法般，修法特质包含了一个社会中立法、行政与司法三方权力的互相交织。
可以说，这部诉讼法的修法方向，不仅是对现行社会架构中行政与司法之间张力的描绘，亦将决定未来行政与司法的制衡空间。
修法由来
现行《行政诉讼法》诞生于1989年4月4日，于1990年10月1日起正式施行。
回溯历史，这部法律从确立到发展，与《民事诉讼法》的前行步伐紧密相关。在《行政诉讼法》出台前，中国法院对行政案件的审理遵循民事诉讼规则。
1986年10月，全国人大法工委成立了行政立法研究组。是继续将行政诉讼的规则保留在民诉法中，还是制定一部单独的行政诉讼法？这引起了研究组的讨论。会议中，研究组组长江平提议，按照民事领域的立法经验，可以先制定程序法，再制定实体法。在行政法通则难产的背景下，这一意见获得组内成员一致赞成。
1987年10月，《行政诉讼法》草案试拟稿形成。经历两年的意见征求和修改后，《行政诉讼法》以一部独立法典的形式得到通过。作为中国行政法领域的第一部法典，它打开了“民告官”的司法通道，也为行政法律制度的发展提供了铺垫。
其后，国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法、行政许可法等法律相继诞生（参见《财经》2013年第9期“‘民告官’百年寻路”）。
不过，行政诉讼规则的后续发展，只有1991年和2002年最高法院发布的两份司法解释可供参考。囿于立法时代的局限，司法解释虽然在行政诉讼的证据问题上做出了细化，使得举证责任分配、举证期限、证据认定等方面更为明晰，但其自身的一些基本规则已与当下社会实际渐行渐远。
以受案范围为例，涉及劳动权、教育权等未被明确列入或者排除在行政诉讼受案范围的公民权益，造成当事人只能通过上访、信访等途径寻求解决；又如，基层法院可以管辖涉及省部级以下行政机关的一审案件——这意味着一个县法院可能要审判县级乃至市级政府，这脱离了国情社情。
为了改善立法滞后的问题，早在十年前，对《行政诉讼法》的修改讨论就启动，2005年起，来自北京大学、中国人民大学、中国政法大学等高校的行政法学者根据全国人大法工委的要求，相继提交了多份行诉法修改专家建议稿，最高法院也起草了法院系统的修改建议稿。这些建议稿从行诉法的立法目的、定位，到受案范围、管辖制度、诉讼参与人资格都做了巨大调整。
虽然行诉法的修改提案不止一次被列入全国人大的五年立法计划，却一直未能进入人大常委会审议的列表。
不少观点认为，2013年启动修法审议的动力来自于另两部诉讼法前行的倒逼。2009年，全国人大法工委开始修法调研，2012年3月和8月，全国人大先后通过《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》以及《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》。这两大诉讼法均是自通过和施行以后的第二次修改。这样，与刑诉法、民诉法并列，行诉法大修被提到了中国诉讼法制规则调整的高度。
“从外观上来看，刑诉修改完了，民诉修改完了，应该是行诉法了，但还是拖了那么一段时间，主要是因为法工委事先一直在征求意见。”全国人大法工委行政立法研究组副组长、中国法学会行政法学研究会会长应松年对《财经》记者表示，虽然官方版本的修改草案迟未出台，立法调研却一直在进行。
全国人大法工委此前立法调研的步骤和内容，可以从修法说明中窥得端倪。法工委自2009年起先后到山东、湖南等地进行调研，听取基层法院、地方政府的意见和建议。采取包括旁听案件审理、阅卷、派人到行政审判一线蹲点等方式了解行政诉讼实践的情况，并多次召开国务院部门、学者和律师座谈会，听取各方意见。
在修正案草案一审中，这些调研内容作为参阅资料一起提交给了委员和学者。一审前的一个月，法工委与最高法院接连召开以司法改革与行政诉讼法修改为主题的专家研讨会，就在一审开始前的周末，法工委再度召集法律界进行了一个内部“吹风会”，与学者沟通此次进行修改的条文走向。
“法工委一直和学界反复沟通，寻找可以取得最大共识的部分，这次进入审议是长期酝酿下的结果。”中国政法大学教授刘莘表示。
就时机而言，当下确实很难找到一个妥适的修法时间。司法系统内去地方化、去行政化的改革动向，以及《行政复议法》《行政程序法》等关联法律的修订，都增大了修法所要面临的各种模糊性。这与程序法自身需要建立的确定性并不匹配。
如何在众多模糊地带中确立起一套明确、可行的规则，是立法机关正在应对的难题。
博弈的焦点
从纸面统计，此次对行诉法的修改幅度过半，增加条款23条，同时共对35条法条进行了修订。不过，一审稿并未出现大的制度设废或调整。比如，对于各界观望的“行政法院”“行政公益诉讼”，草案并无涉猎，更多是对现有规则具体地细修。