摘 要？演城市化进程中城市空间规模的快速扩张产生了大量失地农民，这些失去土地的农民游离于农民和市民之间，既不能像传统农民那样依靠土地维持生计，也无法获得和城市市民同等的福利保障和公共服务。文章在假设地方政府为失地农民提供与城市市民同等福利保障和基本公共服务供给的条件下，通过构建数学模型，量化评估地方财政在福利保障和基本公共服务供给方面可能形成的成本压力。得出如下结论：第一，地方财政在福利保障方面支出将大幅提高，资金增量接近当年开支的60%，财政压力不言而喻。第二，在基本公共服务方面，医疗卫生资金增量约为当年支出的一半，增幅较大，财政压力明显。教育方面资金增量约为当年的1/4，增幅相对平稳，情况相对乐观但压力仍然可见。另外，由于数据不可得等现实因素，失地农民形成的地方财政压力可能远远超过以上测算出的情况。
关键词？演城市化；失地农民；财政压力；定量评估
[中图分类号]F812.2；F323.89 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2015）07-0049-06
自1978年以来，我国城市化进程步伐加快，截止2011年，城市化率已突破50%。城市化的一大特征是城市空间规模的外延扩张，主要表现为大量农村土地转化为城市建设用地。在我国城乡二元土地公有制结构框架下，农村土地变为城市土地的唯一路径是通过国家的强制征收，而城市土地出让收益归地方政府所有的政策制度使地方政府成为了土地增值收益的最大获利者，由此促发了地方政府大规模的征地行为。据统计，近年来失地农民人数骤增，每年新增约500万人①。对于农民来说，失去土地是失去一笔家庭财富，失去最基本的就业岗位，失去一种低成本的生活方式，失去生存和发展的保障基础。地方政府作为地方公共服务的主要供给者和社会稳定的维护者，改善失地农民生活状况、完善对失地农民的公共服务供给是其不可推卸的责任。由此，在失地农民转变为城市市民的过程中，地方政府必然面临庞大的支出成本，财政支出压力不断增加。
一、文献回顾
不少学者对失地农民的生存现状和公共服务供给现状进行了调研分析。在生活水平方面，安徽省财政厅调研组对安徽省6县的调研结果表明，农民失去土地后，生活水平普遍下降，尤其是对以农业生产收入为主的农民影响较大，对孤、老、病、残人员的基本生活的影响更为严重[1]。袁芳、蔡银莺对武汉市江夏区五里界镇的调查显示，该镇失地农民的农业收入普遍下降，支出普遍上升。农民失去土地后，收入在4 000元以下的从29.75%上升到53.98%，收入在4 000元以上的都有不同程度的下降。支出在400元以下的从27.88%下降到了18.27%，而在2 000元以上的则从9.62%上升到了19.23%[2]；就业方面，唐杰对湖南省株洲市石峰区的实地调查结果显示，失地农民失去土地后很难适应新的环境，难以找到新的工作岗位，即使部分用地企业迫于政府压力短期内接受了失地农民进厂务工，但由于多种原因，这些人很快又成了优先下岗的对象[3]。王蒙徽对广州番禺地区失地农民的随机调查结果显示，已就业失地农民工作的不稳定性较大。在一年之内失业人数达到59%，一年以上失业的人口占了13%，短期内只有约1/4的失地农民没有失业；社会保障方面，主要依靠土地、子女、储蓄来应对养老和健康问题[4]。另外，从失地农民的公共服务供给现状看，姜爱华、马静对北京市城乡结合部14个区中城乡交界处的若干个乡（镇）进行调研，认为失地农民的公共服务供给不完善，一是提高居民生活质量的基础设施供给相对落后；二是义务教育师资力量不够、学校数量少且费用较高，和城区义务教育水平差距较大；三是社会保障供给不够完善，社保水平低、覆盖面小、保障项目少[5]。这些研究均表明，失地农民的生存现状和公共服务供给现状不乐观，和城市市民差距较大。基于现状，以上研究侧重于探讨如何建立失地农民可持续生计机制和社会保障机制，对政府所承担的超预期的公共服务职责、建立完善社会保障体系的财政成本缺乏深入分析和定量评估。
有鉴于此，失地农民在失去土地保障后将更大限度地依靠政府，成为城市人口中的一员，而在农民与城市市民的生存和公共服务供给现状差距较大的情况下，失地农民转变为城市市民必然给地方财政带来压力。本文基于地方政府为失地农民提供和城市市民同等的社会福利和公共服务的假设条件，试图分析及定量评估失地农民可能给地方财政带来的成本及压力。
二、估计模型与数据资料
（一）研究思路
衡量农民是否真正转变为城市市民的标准主要包括两方面，第一，农民是否享受和城市市民相同的福利待遇；第二，是否享受和城市市民相同的基本公共服务，主要体现在文化教育、医疗卫生等方面。本文试图从失地农民的福利改善和生存环境改善（满足基本公共服务需求）两方面来评估地方财政的支出压力。
中国现行的社会救助制度具有显著的区域分隔特征，福利系统的覆盖范围及覆盖程度在农村居民和城市居民之间差别明显，数量庞大的失地农民一直被排斥在城市的社会救助制度之外，没有享受到城市市民的基本福利。要使失地农民真正转变为城市市民，就应当将失地农民全部纳入到地区的社会救助系统，在陷入贫困时得到当地福利系统的支持。由此，当地福利系统将需要增加社会救助资金开支，以覆盖区域新增的贫困人口。本文将制度运作开支的资金增量，代表失地农民福利保障所形成的财政压力[6]。
另一方面，随着农民转变为城市市民，对城市交通、供电、供暖，给排水、通讯、环境和防灾等基础设施的建设有了更高的需求，尤其是对和居民生活质量、人力资本素质和技术水平提高息息相关的基本公共服务的需求大大增加。文化教育、医疗卫生是居民生活质量、人力资本素质的主要衡量标准，是保障城市正常运转的主要方面。本文将这两方面的资金开支增量作为地方财政为完善失地农民公共服务供给的成本压力。
（二）模型构建
1. 失地农民福利保障形成的财政压力估算模型