【摘要】20世纪60年代，德国通过制定《就业促进法》，推动了就业保障模式由“消极型”向“积极型”的转变。其中可资借鉴的历史经验包括：必须认识到现代社会失业问题的复杂性；有关就业保障的法律要具有前瞻性；法律自身要尽可能成熟、严密，具有可操作性；不能把解决失业问题的希望仅仅寄托在一部法律上。 【关键词】德国 《就业促进法》 结构性失业 就业保障 德国于1969年制定了《就业促进法》，几十年来，以《就业促进法》为主体的一整套法律制度在保障德国社会经济稳定发展、应对失业问题等方面起到了重要作用，其经验足资借鉴。 德国《就业促进法》出台的社会背景 德国社会失业现象的新变化。经过战后初期的恢复，自1948年以后，德国经济开始进入一个较长的快速发展时期。50年代，原联邦德国（西德）年均经济增长超过8%，其中1955年高达近12%。60年代除个别年份，经济增长均在5%以上，在《就业促进法》出台的1969年接近8%。在此形势下，德国失业人数从1950年的158万下降到1960年的大约20万，并在其后出现了明显的劳工短缺现象。 由此，德国失业现象也出现了一些变化： 第一，失业人数少于空缺岗位。虽然经济增长使得德国当时的失业率较低，但失业现象依然存在，而且出现了一方面有人失业，另一方面却有更多的工作岗位因找不到合适的人或无人愿意做而空缺的现象。这是造成当时大批外国劳工涌入的重要原因。 第二，结构性失业问题突出。在有工作意愿的失业者中，有许多是因为产业结构变化以致自身劳动技能、素质不合要求而失业的。这部分人如果不能重新学习、提高素质，往往会长期找不到工作。 原有的就业保障模式难以解决新问题。面对新问题，德国原有的、强调向失业者提供救济的保障模式显出了弊端。在劳动力需求旺盛、经济迅速增长的形势下，消极地提供救济会影响人们的工作积极性，造成许多人宁可不工作，或宁愿拿着失业保险金等“美差”。同时消极的保障模式往往不能有效地向有工作意愿的人提供就业服务和参加培训学习的机会，无法有效解决结构性失业问题。 因此，德国自60年代开始对就业保障模式进行重大调整，将消极保障变为积极保障，即主要通过向失业者提供工作和培训机会、促进充分就业来解决失业问题。 德国有以重视技术教育和职业培训为特点的教育体制。德国素有重视技术教育和职业教育的传统。约有2/3的德国青年在走上工作岗位之前，要在企业内部或职业技术学校接受职业培训，培训的时间一般为3年到3.5年。企业内部技术培训所需费用由各州政府承担，约占全部培训费用的15%。德国还为在职者和转行就业者提供职业进修和改行培训，职业进修所需费用由政府劳动管理部门承担，改行培训所需费用通过政府向接受培训者提供一定的补贴或贷款的途径解决。成熟的培训教育体制为实行以培训为中心的就业促进政策提供了基础。 德国有着活跃的、处于有效监管之下的劳动力市场。德国劳动力市场相当活跃。在德国，1/5～1/4的人口处在频繁的职业变动中。但劳动力市场绝非放任自流，而是处于有关机构的监管调节下。联邦劳动局可以通过向求职者提供职介服务等方式影响劳动力市场的运作，每年经劳动局介绍就业的就有350到360万人次。劳动局和其他有关机构还可以通过执法活动有效地对劳动力市场进行规范，确保其在法律范围内稳定运行。 活跃的劳动力市场是实现积极就业保障的基本条件，而对市场的有效监管又能保证其在依法规范运作的基础上为劳动者提供大量的就业机会。 德国《就业促进法》的特点 将实现充分就业作为立法目的。该法第1条将就业促进的任务规定为：在整个经济、社会政策的范围内争取达到、保持较高的就业水平，不断改善就业结构。这表明，这部法律的立法目的在于把解决失业问题的方向转移到积极促进充分就业上，而不再对失业者消极地提供救济。 对失业保障待遇进行了调整。德国《就业促进法》提供两类失业保障待遇，即失业保险金和失业救济金。无论要领取失业保险金还是失业救济金，有正常劳动能力的失业者必须以准备接受劳动部门安排的工作为条件。这些都显示，在新形势下，德国将就业保障的工作重点实质性地转向了促进就业。 值得注意的是，德国在20世纪60年代末对就业保障体系的调整并不是对失业保险的简单否定，所以，失业保险体系下所形成的一整套管理体制和组织机构得到了很好的继承，成为新体系建立和运行的依托。如联邦劳动局在其功能、职责调整之后，仍然有效地承担起了促进就业的责任。失业保险制度在改革进程中依然能有效地发挥作用，从而保证了就业保障制度调整的顺利进行和社会的稳定。 明确规定了法律的实施主体及其职责目标。德国《就业促进法》将德国联邦劳动局（BA）及其下属的设在各州、各地区的州劳动局、地方劳动局规定为承担就业促进的主体。各级劳动局的具体职责主要包括：既要避免失业、低劣性就业又要防止劳动力短缺；保障、改善从业人员的职业流动；防止、减轻或消除因技术发展或经济结构变化给从业人员带来的不良影响；促进身体、精神或心理残疾人员的职业安置等。 此外，2000年后经修改的《就业促进法》又将劳动市场研究、职业咨询和职业介绍也列入了各级劳动局的工作目标。 高度重视职业培训。职业培训促进是《就业促进法》中劳动力市场政策的中心内容。该法规定，联邦劳动局保障参加职业培训人员的生活待遇，并承担培训的必要费用（如听课费、交通及住宿费等）。为使职业培训真正收到实效，该法还要求审查参加培训者的工作经历，并按照劳动力市场的实际供求状况举办培训项目，不搞无必要的培训。 以具体措施开发和保持工作岗位。按照《就业促进法》，德国的雇主如雇佣失业人员，可获得安置补助。安置补助最多为工资的50%，最长为期两年。愿意自谋职业的失业者，如能提供有相关资信的专家出具的意见书，还可获得自谋职业补助。此外，开工不足的企业如果能为技能熟练的雇员保留岗位，可向其发放开工不足补助金，以补偿其工资损失。 制定多部法律与《就业促进法》衔接配套。同在1969年，德国颁布了《联邦教育法》和《职业培训法》，1970年颁布《联邦教育促进法》，1981年又颁布实施《职业培训促进法》，保证了《就业促进法》将职业培训作为促进就业的中心内容真正得到落实。 德国在1969年还颁布了《解雇保护法》。该法规定，在一家企业工作满6个月的雇员，企业无正当理由不得与其解除劳动关系。对解雇理由有异议的雇员，可在解雇后1至3周内通过职工委员会与雇主协商，或向法院提起诉讼来维护自身的权利。这些措施确保了《就业促进法》中保持和开发工作岗位的措施得到真正落实。 在西方国家中，德国是较早实现就业保障由“消极型”向“积极型”转变的，在这个过程中，《就业促进法》功不可没。这部法律制定后不久，70年代“石油危机”突然爆发，西方各国经济从此长期低迷，失业问题日益严重，许多国家以失业保险为主的保障制度无法有效应对。由于德国在促进积极就业方面先行一步，因此更有效地缓解了失业危机，使得社会保持了稳定，经济保持了活力。两德统一初期，东部地区1992年官方失业率为16%，实际失业率为30%以上，全国失业率增加到11%。面对严峻局面，德国政府大力加强就业促进，为失业者和面临失业威胁者提供更多就业机会。1991～1994年，德国政府为缓解东部地区失业问题共投入1540亿马克，东部地区失业率没有进一步恶化，全国失业率也在1997年降为9.8%。 德国《就业促进法》可资借鉴的经验 必须认识到现代社会失业问题的复杂性。德国及其他西方国家的历史经验表明，即使在劳动力市场供需基本平衡，甚至总体供不应求的情况下，失业现象不仅依然存在，而且会表现为更为复杂的结构性失业。要应对结构性失业问题，就有必要将就业保障模式由依靠救济的“消极型”转变为以保障工作岗位和提供就业机会为主的“积极型”。而要实现这种转变，往往需要国家政策和法律的力量，进行长期的努力。 随着“廉价劳动力时代”行将结束，我国近年来也出现了日益突出的结构性失业现象。所以，德国当年通过制定实施《就业促进法》实现就业保障模式转变的经验，很值得研究借鉴。 就业保障要未雨绸缪。德国的经验表明，越是在经济高速发展、失业率低的时期，越是应当对相关政策、法律进行调整，为应对新的失业问题和危机做好准备，以免事到临头措手不及，造成社会动荡。 法律自身要尽可能成熟、严密，具有可操作性。问题越是复杂敏感，对法律成熟性的要求就越高，这样才能真正解决问题。德国《就业促进法》正是因其成熟和可操作，才能在长期实践中有效地发挥作用。 不能把解决失业问题的希望仅仅寄托在一部法律上。有效地转变就业保障模式、解决结构性失业问题，离不开发达、成熟的教育培训体制和灵活、高效的劳动力市场。而且，还需要建立一个互相衔接配套的法律、政策体系，有效调动、整合社会各方面的资源，并在实践中不断完善。（作者单位：南阳理工学院）