摘 要：笔者以土地开发整理项目投资为引线，结合土地开发整理项目施工现状，主要从土地开发整理项目规划设计角度出发，浅析东明县土地开发整理工程建设存在的问题与隐患，简明扼要地剖析问题与隐患的成因，进一步提出解决问题的对策与措施。
关键词：土地开发整理；问题与隐患；成因分析；对策与措施
东明县是山东省人多地少的县之一，全县可供开发的耕地后备资源数量有限、分布零散，按照“生态县”的要求，坡度较陡的地块不但不能开发，还要安排部分退耕还林，大面积的耕地后备资源越来越少。因此，土地开发整理是东明县补充耕地的重要途径。
通过多年土地开发整理工程的实践，东明县已总结出一套相对合理、简练的工作机制。然而，土地开发整理工程在国内的进展历程毕竟有限，很多方面的工作仍然需要不断摸索、实践、总结。笔者曾参与多项县内外土地开发整理工程设计，通过自我总结心得，对东明县土地开发整理工程建设谈谈个人的一些粗浅见解，希望可以达到“抛砖引玉”的成效。
一、土地开发整理中存在的问题
1.重点设施无法落实，总体规划缺乏完整性
就土地开发整理项目县内投资的而言，土地整理亩均投资约为2000元，高于国家投资项目的土地整理亩均投资。但是，项目一旦涉及存在安全隐患的中小型水工建筑物，就很可能面临资金窘迫的境况，使得项目的总体规划可能存在不同程度的缺陷。因此，大多数情况下，设计单位只能“委曲求全”，强行压缩其它工程投资，从而造成项目区总体规划由于资金短缺而存在不同程度的缺陷。
2.投资重复，规划相异
在东明县的土地整理项目规划设计踏勘过程中，经常会碰到在项目区内存在几乎同时或者正在施工，由农发办投资的田间设施，或者由水利部门投资的防洪排涝设施，或诸如新农村建设、村村通之类的道路设施。于是，某些业主单位为了充分“利用资金”，挖空心思将这些设施“融”入土地整理项目投资范围内，从而造成投资重复。
然而，从规划设计角度考虑，这些“已经存在”的水利设施同样可能给新的规划带来一定的设计麻烦。原因很简单，由于资金渠道不同，投资部门不同，规划理念上必然存在一定的差异性，对项目总体规划要求与标准也就必然不同。比如，县内的土地开发整理工程一般要求排灌分开，而农发项目则大都采用传统的排灌结合设施。因此，如何做到充分利用已有田间设施，合理科学规划，需要设计单位深入项目区，实地认真勘查，实测现有沟渠断面尺寸，才能做到新旧结合，前后一致。
3.新增耕地数量斐然可观，耕地质量良莠不齐
从东明县近五年的土地开发整理项目实施中，针对提高新增耕地质量的工程措施有如凤毛麟角。新增耕地面积不大，而且可能散布在项目区各个角落，更是难为人所重视。我们不妨换个角度来看这个问题，从历年的土地开发整理工程施工费用表上可以直观地看到，列入这方面投资的内容寥寥无几。即使存在，也不过是“蜻蜓点水”，仅仅是一些示意性的、简易的措施，比如客沙或客土之类的。因此，在项目实施过程中，常常会出现“新增耕地”在项目实施前是荒草地，项目竣工后依旧如从前。更有甚者，个别地方的新增耕地完全是为了应付竣工验收，草草翻耕了事。
4.框定工程费用比例，约束总体规划内容
根据县内外多场土地开发整理项目审查会经验总结，土地开发整理项目工程施工费的费用组成结构大致是：土地平整约占20％，农田水利约占40％，田间路工程约占30％，其它工程约占10％。有些乡镇甚至要求农田水利占施工费的比例不得小于40％。如果土地平整工程或田间路工程比例增大，都可能被认为是不合理的投资结构。因为多数人认为只有农田水利工程才是土地整理项目的重要部分，大量投入资金在所不惜。而不为重视的土地平整工程，在有些乡镇甚至被硬性要求不得超过施工费的10％。否则，设计单位将可能被要求重新优化总体平面布局，重新安排资金投入。
而值得深思的是：如果撇开“土地平整”，规范大田块、合并小田块,“田成方”又从何而言？提高耕作效率，均匀灌溉又从何而言？从长远来看，如果不利用当前大好局势，我们的耕作田块又何时才能规范化，下一步土地整理的工作又将如何推进？笔者认为“土地平整”乃是区别于其它类似工程最独特之处。
二、问题的成因分析
1.程序尚未成熟，投资无法放开
实际上，国内土地开发整理真正开展应该是起始于新中国成立后。经历农业合作化、公社化、学大寨等阶段后，仍需不断的探索、实践、总结，才能逐渐形成成熟的土地开发整理机制。因此，程序上难免存在一定缺陷，项目专项资金管理还不很理想，为确保资金使用安全、落到实处，采取“限额”设计，应该是在情理之中。
2.不同部门步调不一，设计理念有待统一
不同部门对相同项目区投入资金，提出不同的设计理念属正常的现象。首先，投入资金总额的不同，可能就已经定格了不同项目总体规划的思路。根据资金宽裕情况，结合现场实际要求，解决项目区内最紧要的设施，也是每一位设计者、策划者或业主预先考虑的问题。这就基本确定了项目设计方向，局限了总体规划的思路。其次，由于部门职能的不同，对项目建设的出发点不同，或由于不同部门策划者本身对投资项目不同程度的理解，在很大程度上也可能直接影响了项目设计的方向。所以往往形成有的工程内容重复建设，有的倍受冷落或刻意规避。
3.重数量，轻质量
由于土地开发整理工程项目是补充耕地、实现耕地占补平衡的有效途径，因此很多地方单位考虑更多的可能是数据上的“一本账”，对于后期土地开发整理项目实施效果不够重视，耕地质量问题往往不能顾及。与耕地质量息息相关的一些工程措施，比如：土壤改良、地力改善等措施视觉上大都难以辨别，难以技术检验，工程量审核只能通过签证来体现，效果也是滞后的。因此，为了避免投资资金不落到实处，只能“忍痛割爱”，从而使得耕地质量问题遭受冷落。
4.定额标准贯彻力度不够，单价高低人为因素影响大
很多设计单位、审查预算专家甚至投资审核部门，对新的定额标准理解可能还不是十分透彻，影响项目投资，对项目总投资影响较大的因素还有投资审核单位。他们可能依据以往审核项目对送审项目的单价进行人为限制，以达到降低项目总投资的目的。
三、对策与措施
1.开拓筹资渠道，汇集多方力量
土地整理资金的充足与否是土地整理能否达到预期效果的必要前提。目前筹集资金的渠道主要来自土地整理专项资金。笔者认为以下几方面的资金渠道还可作进一步拓展，以争取充足的资金：一是组织农民投资、投劳，以及按照“谁整理谁受益”的原则，吸引社会资金的投入；二是利用国内金融部门贷款；三是积极引用外资、如亚洲银行等国际性投资。
为了克服同一项目存在上不同部门投资，不同理念的规划，必须尽快构建起一个将管理行为与跨部门协作联系起来的组织架构，汇集各方有效力量，凝聚各方投资资金，合力攻克诸如项目防洪堤、引水干渠之类涉及项目安全隐患的重点工程，有系统、有保障地全面开展土地开发整理工作，确保项目实施后安全稳定地运行。2010年由国土资源部门与农业综合开发办联合建设土地开发整理项目这一举措，笔者认为是土地开发整理工作里程上具有关键性意义的一步。
2.规范定额标准运用，实事求是编制预算
土地开发整理预算定额是土地开发整理项目经济核算的基础依据，因此，规范使用预算定额是编制投资预算的根本。从县内的国土定额运行情况，建议从以下三个方面入手，以臻规范运用、实事求是的目的：
（1）邀请预算定额标准编制人员或者预算专家，对设计、施工、审查人员进行强化培训，深刻理解土地开发整理项目预算定额内在含义，掌握预算定额的使用条件，从而提高预算编制水平。
（2）由土地开发整理管理部门组织各设计单位、资深预算审查专家、优秀的施工单位，以技术座谈会的形式，进行技术交流，并形成定期举办的惯例，逐步规范。
（3）以设计单位、施工单位为调查对象，广泛征询设计单位、施工单位对土地开发整理项目预算的意见，组织预算专家，通过讨论研究，总结并改进预算定额标准中与县内不相吻合之处，循序渐进，提炼出一套符合福建土地开发整理实情的预算定额。
3.结合实际情况，开拓工作思路
从土地开发整理定义出发，土地开发整理就是采用工程或生物措施，将未利用土地资源开发利用与经营或对田、水、路、林、村进行综合治理的活动。因此认为，无论是土方平整、道路工程还是其它工程，均为土地开发整理项目建设中必不可少的一部分，都具有不可忽视的地位，最终的目的都是为了提高土地利用率，故应当一视同仁。
当然，借鉴以往项目投资情况，总结投资各组成比例，也是检验项目规划合理与否的传统手段之一，但如果把它当作一个框框来生搬硬套，则不合理。比如，在一个水利设施完善，道路设施缺乏的项目内，投资重心就应该往田间道路工程倾斜，而不是生硬地套用比例框框。因此，笔者认为不论是哪个分项工程，只要情况属实，项目区内确实需要加大投资，都可以大胆投入资金，真正做到因地制宜，科学设计，合理规划。
4.加强资金财务管理，实现项目“综合治理”
土地开发整理项目资金财务管理的重点是项目资金使用的管理，合理有效地使用资金，控制支出，是项目按时保质完成的根本保证，也是实现项目“综合治理”（本处指对田、水、路、林、村全方位进行治理）的前提条件。以下就如何加强资金管理力度，提一些浅薄的建议：
（1）划清各项费用开支界限，严格遵守资金支出程序；
（2）认真审核支付凭证的真实性、可靠性；
（3）加强资金支出责任人签字制度；
（4）建立完善的会计核算工作制度；
（5）加强工程项目的审计力度。
总之，土地开发整理是有效增加耕地面积，保证粮食安全，提高农业综合生产能力，推进农村社会经济可持续发展的有效措施。在土地开发整理工程建设过程中应充分考虑工程的综合性、复杂性、季节性、区域性等特点，结合工程项目实际情况，不断完善土地开发整理工程建设制度，使土地开发整理事业真正成为一项民心工程、德政工程。