[摘要]在强力推进农村学前教育三年普及过程中，河北省始终立足于学前教育的公益性，强化并落实政府主导责任，坚持“以政府和集体办园为主，以公办教师为主，以政府和集体投入为主”的“三为主”学前教育发展模式，使农村公办学前教育资源得到快速发展，实现了全省2／3以上的农村地区基本普及了学前三年教育。在此过程中，河北省对农村中小学布局调整後富余教育资源的合理有效利用经过实践检验，证明是切实可行的发展农村学前教育的有力措施，可以为我国其他地区，尤其是农村地区学前教育事业发展提供有益的启示和借鉴。
[关键词]政府主导；农村学前教育；三年普及；“三为主”学前教育发展模式
河北省地处华北平原北部，下辖11个设区市，172个县(市、区)，总人口7,185万，农村地区占地广袤，2,227个乡(镇、街道)中共有乡镇1,969个，农村人口占大多数，发展学前教育的重点和难点都在农村。作为京津地区腹地，河北省2009年GDP总量达17,026.6亿元，在我国省级行政区中位列第6名，比上年增长10％，经济发展的良好态势为河北省大力推进学前教育事业奠定了坚实的物质基础。2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》提出要“因地制宜调整农村义务教育学校布局”，这为河北省充分利用富余的校舍和教师资源发展农村学前教育带来了难得的契机。在此基础上，河北省充分立足本省省情，近十年来始终坚持“以政府和集体办园为主、以公办教师为主、以政府和集体投入为主”的“三为主”学前教育发展模式，积极制定规划、出台政策、规范管理、加强督导，在推动学前教育事业快速发展过程中走出了一条着力扩大普惠性资源、强力推进农村学前教育三年普及的改革发展之路。
一、明确学前教育公益性。强化落实政府主导责任
在学前教育事业发展过程中，河北省始终明确其公益性质，把“发展学前教育，作为关系亿万儿童健康成长和千家万户切身利益，关系国家和民族未来”的重要事业。21世纪初期，面对国家政策的调整和有些省市一浪高过一浪的公办幼儿园改制风潮，河北省教育厅在省委、省政府的支持下立足本省省情，继续坚持走“以公办为主，民办为辅，公办民办相结合”的学前教育发展之路，并在农村地区逐渐形成了“以政府和集体办园为主、以公办教师为主、以政府和集体投入为主”的“三为主”学前教育发展模式，在一定程度上保障了学前教育的公益性。从2001年开始，河北省就开始组织实施“基本普及学前三年教育县(市、区)工程”，先後在保定涿州市、邯郸涉县、邢台沙河市、石家庄藁城市、张家口尚义县开展普及学前三年教育试点工作，并召开现场会，总结推广其普及农村学前三年教育的经验。从2001年到2008年，河北省已经累计召开了五次全省普及学前三年教育工作现场会。2010年10月，河北省又在保定市召开了学前教育工作现场经验交流会，进一步明确“三为主”模式，并要求各级教育行政部门以提高学前教育普及率和保教质量为中心，将抓好农村学前教育作为重点，大力推进标准化幼儿园建设，进一步实施“基本普及学前三年教育县(市、区)工程”。
2010年以来，随着全国各地“入园难”问题日益突出，河北省更加明确认识到强化和落实政府主导责任在农村学前教育事业发展中的重要意义，因此在《河北省人民政府关于大力发展学前教育的若干意见》中专条提出要继续推行“三为主”模式，并要求“落实政府责任，完善学前教育管理体制和工作机制，加快发展农村学前教育”。
首先，河北省把普及学前三年教育列为全省基础教育事业发展的重要目标，制定了全省和各地市、区县的学前教育事业发展规划。在省级层面，河北省先後制定了全省“普三”规划、学前教育五年发展规划和中长期教育改革发展规划。目前，全省的学前教育三年行动计划编制工作也已启动实施。在注重全省统筹规划、完善普及标准的同时，河北省还要求各县人民政府把学前教育纳入当地经济社会发展总体规划，以县为单位编制学前教育三年行动计划，在整体规划的基础上分类推进，切实强化各级政府职责，保证农村“普三”工作的顺利开展。
其次，河北省依据本省学前教育发展的实际情况出台了各项标准和政策文件，通过建章立制，依法治教，为全省学前教育事业发展提供了有力保障。如学前班与幼儿园管理办法、幼儿园分类评定标准、分类评定验收标准及收费原则、幼儿园学前班登记备案制度、幼儿园教师队伍管理意见、普及学前三年教育县(市)标准等一系列学前教育管理政策文件，对加强全省学前教育工作的规范化、科学化管理，逐步实现依法治教发挥了重要作用。在此基础上，各地市、区县还根据当地实际情况制定具体实施文件，建立了“三级两线”(“县政府一乡镇政府一村委会”“教育局一中心校一幼儿园”)和“幼小一体化”的管理体制，并完善了由相关部门参加的学前教育工作议事制度，实施目标管理，不断加大管理力度。
再次，河北省把“普三”工作纳入了省政府对县级政府教育工作的督导评估中，不断加大督导评估力度。从2003年开始，河北省就与各市签订了“普三”目标管理责任书，启动了“普三”县评估验收工作，并从2004年开始逐县验收。从2005年起，河北省又把原来的按年度“普三”规划等额验收改为差额验收，并按照“查一验二谋划三”的工作思路进行督导检查和评估验收。从2009年开始，河北省教育厅又启动了对已命名的基本普及学前三年教育县的复查工作，保证“普三”成果不断巩固和提高。
二、以公办园为主体，注重提供“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务
改革开放以後，随着农村经济社会发展水平的不断提高和适龄儿童入园需求的不断增长，河北省在农村地区办园上始终坚持“以政府和集体办园为主”，注重提供“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务，并在实践中不断调整和完善。在具体分工上，河北省主要采取县级政府统筹、乡(镇)负责协调、村委会负责落实的办法，以乡(镇)为单位，统一规划，合理确定幼儿园的数量、位置和规模，建设规范化幼儿园。
2001年，河北省开始在全省介绍推广涿州经验，明确其“三段两基五独立”的规范化幼儿园标准。但是，在实际实施过程中发现，强调“五独立”的结果是在一定程度上限制了农村幼儿教育与义务教育的资源共享，特别是各地在幼儿园教师核定编制过程中，按照国家有关规定小学附属幼儿班可以纳入编制，而独立幼儿园却被排除在外。因此，2004年以後，河北省又开始在全省推广邢台沙河市“以公办小学附属幼儿园为基本形式的公办幼儿园为主体”的经验，不再强调幼儿园与小学分离，而是通过小学附属的“幼儿班”来实现学前教育与义务教育的资源共享。这种小学附属“幼儿班”不是原来的小学附设学前班，而是按照规范化幼儿园的要求，建设包括大班、中班、小班在内的“幼儿班”，虽隶属小学管理，但却按照幼儿教育规律进行组织，有效解决了“小学化”问题，同时使河北省公办园资源得到较快发展，从低于全国平均水平发展为达到甚至超过全国平均水平。
2011年3月1日，《河北省中长期教育改革与发展规划纲要(2010－2020)》进一步提出要进行“学 前教育办园体制改革试点，将学前教育纳入政府基本公共服务范畴，重点普及农村学前三年教育；深化办园体制改革，健全和完善以政府和集体办园为主、以公办教师为主、以政府和集体投入为主的农村学前教育发展模式；开展优质幼儿园承办新园、托管薄弱园、举办分园等改革试验”。2011年2月23日颁布的《河北省人民政府关于大力发展学前教育的若干意见》也明确提出“各地要根据当地经济发展情况、学前教育资源分布状况和人民群众的需求，统筹规划城乡学前教育布局，加快建设一批公办幼儿园，提供‘广覆盖、保基本’的学前教育公共服务。”
三、以公办教师为主，多渠道补充幼教师资，落实教师编制和待遇
学前教育事业发展的保障是经费，关键是教师。加快建设一支师德高尚、热爱儿童、业务精良、结构合理的幼儿园教师队伍是当前发展学前教育事业的重中之重。在农村幼儿园教师队伍建设方面，河北省秉承“以公办幼儿教师为主”的做法，将公办幼儿教师统一列入小学教师编制核定范围，纳入公办教师序列，并在此基础上建立了一支以公办教师为主体，聘任制教师为补充的稳定的农村幼儿教师队伍。
首先，河北省十分注重幼儿园教师的任教资格，多渠道扩充幼儿园教师队伍。在小学教师普遍超编的情况下，河北省紧紧抓住中小学布局调整的机遇，把原来在小学工作的一些幼师毕业生调整回幼教队伍，并将一些适合从事幼教工作的小学教师通过转岗培训、考核合格後调整到幼教工作岗位上。可见，河北省并未把富裕的中小学教师简单地向下融通，而是极为注重选择具有学前教育专业背景和对学前教育感兴趣的教师，并通过有效的转岗培训，使其充分了解学前儿童身心发展规律和幼儿园教育教学特点，从而保证了转岗教师的素质。此外，河北省还采取“择优录用，分期上岗”的方式，将一部分优秀幼儿师范专业毕业生作为公办教师，纳入小学教师编制管理，同时面向幼师和高中以上毕业学历的社会青年，公开招聘一部分聘用制教师，以补充公办幼儿园教师数量的不足。在幼儿园教师队伍不断扩大的情况下，河北省还始终注重提高幼儿园教师的素质和专业水平。除了严把“入口关”之外，各地还采取请进来、走出去、集中培训、岗位练兵等办法，对幼儿教师开展业务培训。
其次，河北省将公办幼儿园教师统一列入小学教师编制核定范围，逐步落实其编制，并在待遇方面努力使幼儿园教师向小学教师看齐，聘任制教师向公办教师看齐。如沙河市在2003年中小学教师核编过程中，按照国务院和省政府关于“职业学校、小学附设幼儿班和工读学校教职工编制，可参照中小学教职工编制标准核定”的政策规定，市人事、教育、财政部门制定了幼儿园教师编制计划，农村幼儿园教师编制按师生比1:20执行，公办幼儿园教师与小学教师待遇相同，工资由市财政通过银行发放；聘任制教师由学区管理，工资由幼儿园收费解决，保证按时足额发放，彻底解决了多年来农村幼儿班(幼儿园)教师没有明确名份，工资、待遇、职称等得不到保障，队伍难以稳定的基本问题。
四、以公共财政投入为主，多渠道筹资，努力构建经费投入保障机制
农村学前教育经费投入主要分为三个部分：校舍建设经费、教师工资和公用经费。河北省在“普三”进程中，由于坚持以公办中小学闲置校舍改、扩建为主，以公办教师为主，自然形成了农村幼儿教育投入以政府投入为主的格局。据2006年统计，全省幼儿教育总投入为54,218万元，其中财政性经费40,705万元，财政预算内经费39,106万元，分别占幼儿教育经费总投入的75.08％和72.13％，如果将幼教岗位上的小学公办教师工资计算在内，幼儿教育的财政投入总额更大、比例更高。2009年，河北省学前教育投入7.2亿元，其中财政性经费5.5亿元，占学前教育经费总投入的76.4％。 2010年，河北省进一步明确了政府在财政投入中的作用，提出要“进一步加大投入力度，将学前教育经费列入财政预算”。《河北省人民政府关于大力发展学前教育的若干意见》也明确要求“增加对学前教育的财政投入”，在“各级政府将学前教育经费列入财政预算”的基础上进一步提出“新增教育经费要向学前教育倾斜，财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中要占合理比例，未来3年要有明显提高”。2011年3月1日颁布的《河北省中长期教育改革与发展规划纲要(2010－2020)》也明确提出了相同的要求。
在确保公共财政投入为主的经费保障机制基础上，河北省各级政府及其教育行政部门也结合各地实际情况，多渠道筹资，努力拓宽农村学前教育事业的经费来源。比较常见的筹资渠道和方式包括政府拨款、主办单位投入、集体投入、群众集资、个人投入、社会捐助、银行借贷等。有资料显示，到2004年，涉县、沙河、望都等地的农村幼儿园就已经全部达到了“三机一室”的办园标准。2004年，作为国家扶贫开发重点县的临城县已累计投入“普三”资金700多万元，其中40万元用于扩建了县直幼儿园，使之成为日托500名幼儿的标准化幼儿园。从2003到2004年两年间，同为国家级贫困县的邯郸涉县也通过多渠道累积筹措农村幼儿园建园资金1,357万元，通过改扩新建等多种方式，建起了一大批以小学附属幼儿园为基本形式的农村公办幼儿园。
五、启示
河北经验证明，在广大农村地区，明确学前教育公益性质，强化并不断落实政府主导责任是学前教育事业发展的根本前提。当前我国各级政府应该把学前教育作为发展教育、改善民生的一项重要任务来抓，并按照公益性和普惠性原则，把学前教育事业发展纳入经济社会发展总体规划，全面理顺各级政府和政府各部门之间的责权关系，并通过建章立制、规范管理，真正实现政府主导下的学前教育三年普及。同时，河北经验也证明，在经济社会发展水平普遍落後于城市的农村地区，只有坚持“三为主”，才能保证学前教育低收费；只有保证低收费甚至是免收费，才能确保学前教育公平，使农村适龄幼儿人人都有幼儿园可上，人人都上得起幼儿园。借鉴河北经验，我们认为我国农村学前教育事业的发展应从以下方面入手。
首先，应坚持以公共财政投入为主，多渠道筹资，努力构建经费投入保障机制。这就要求政府相关部门在科学核算幼儿园办园成本，制定幼儿园生均财政拨款标准和生均公用经费标准的基础上，将学前教育经费列入财政预算，保证财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中占有合理比例，同时设立学前教育专项经费，明确新增教育经费向学前教育倾斜，并在实践中不断探索，建立长效稳定的增长机制，以不断加大政府对学前教育，尤其是农村学前教育的投入力度。
其次，在经济社会发展相对落後，难以吸引大量社会资源的贫困农村地区，政府需承担办园主体责任。这势必要求政府多渠道扩大公共资源，以公办或公办性质的幼儿园为主提供学前教育公共服务，促进学前教育事业均衡、稳定发展。在此过程中，对农村中小学布局调整後富余校舍资源的有效利用不失为一种行之有效的做法，各地可以借鉴河北的这一成功经验，通过实施中小学危房改造工程拉动中小学布局结构调整，并统筹考虑中小学布局优化与农村规范化幼儿园建设，把改造和修缮之後的中小学校舍优先改建为规范化幼儿园。
最後，应在明确幼儿园教师身份地位的基础上，完善幼儿园教师资格准入制度，科学核定幼儿园教职工编制，并逐步建立起以公办教师为主体，聘用制教师为补充的幼儿园教师队伍。为此，各级政府应不断落实幼儿教师的工资待遇，为其建立健全社会保障体系。在当前小学教师普遍超编和幼儿园师资缺口巨大的情况下，可以借鉴河北的成功经验，选择具有学前教育专业背景或对学前教育感兴趣的小学教师，通过转岗培训、考核合格後补充到幼儿园教师队伍中来。这一方面是因为幼儿教师培养周期长、花费大，河北省的做法可以在最短的时间内有效解决学前教育师资短缺的问题；另一方面，中小学布局调整後富余的大量中小学教师已经具有一定的教育教学经验，相比零起点培养、培训幼儿教师具有更高的效率。总之，我国各级政府不仅要重视和保障幼儿教师队伍的稳定发展，更要重视提高幼儿教师队伍的专业水平。