摘 要：邯郸市的农村社会救助基本只包括农村最低生活保障和五保户的供养，同时，这些制度在实施的过程中也遇到一些难题，如资金来源渠道少，保障标准偏低等。本文以邯郸市为例，分析了农村社会救助现状和困境，提出了解决我省农村社会救助困境的若干对策。
关键词：农村 社会救助 对策
农村社会救助体系建设是社会救助体系建设的难点，也将成为社会主义新农村建设的重点。邯郸市是农村贫困人口大市，邯郸农村人口628.27万占全市总人口的66.6%，全市享受农村最低生活保障的农民20. 2万人，占农村总人口的31%。如何突破农村社会救助困境，显然这是邯郸加快社会主义新农村建设必须面对的一个严峻问题。
1.邯郸市农村社会救助现状与困境
1.1邯郸市农村社会救助的现状
邯郸市是一个农业大市，总面积1.2万平方公里，总人口942万人，其中农村人口628万人。邯郸的革命老区多、贫困县多、贫困人口数量大。全市15个县（市）有4个国家级重点贫困县，1个省级重点贫困县，尚未脱贫的贫困人口数量高达20. 2万。2005年邯郸开始实行农村最低保障制度，并率先在涉县、武安市、磁县实行了农村低保制度，保障标准每人每年为600元至720元。[1]
目前，邯郸对农村低保制度实行属地动态管理，符合条件的家庭将及时纳入保障范围，对已不符合条件的，及时停止其低保待遇。实行定期核查制度，每年复查1至2次，并根据收入变化适时调整保障水平。农村低保实现了动态管理下的应保尽保，较好地保障了困难群众的基本生活。2010年，邯郸农村分散五保供养人数18826人，农村临时救济人次数22220人次。邯郸市财政在农村低保方面的预算投入达到了25980万元，比2009年17280万元增加了50%。截至2010年底，邯郸市240715农民被纳入农村低保体系，低保标准达到1071元/年。从整体来看，邯郸市的农村低保制度推行较早，实施规范，较好地保障了困难群众的基本生活。当另一方面，该项制度在推行的过程也遇到了一些实际问题，比如，低保对象难以界定、资金缺口大等等。
1.2邯郸市农村社会救助问题分析
a.邯郸市农村社会救助体系有待健全。地方政府还未把社会救助视为一项系统工程，也未能建立一套科学化、规范化的社会救助体系，在操作的过程中存在很大的随意性和不规范。农村社会救助工作包含多种方式，涉及多个职能部门，比如民政、教育、卫生、妇联等部门。各部门设立贫困标准不统一，实施救助时在对象、内容、标准等方面出现了部门与部门、救助对象、救助标准之间衔接不够的问题，不可避免地出现漏救和重复救助等现象，导致救助工作缺乏效率。缺乏完善的社会救助监管体系，专职监管人员配备不足，造成救助工作出现缺位。
b.农村社会救助的标准过低。①与农村基本生活水平存在一定差距;②与城市“低保”差距过大，不利于城乡一体化发展;③缺少科学的自然增长机制，不利于可持续发展及政策的稳定性和连续性。
c.农村社会救助的资金严重不足。仅靠政府财政投入的救助资金，对社会救助工作来说缺口相当大。除了低保金有财政兜底外，其它救助款只能确保救助重点，满足不了所有求助者的要求。多数农村社会救助只是由民政、工会和劳动部门参与，而无财政、税务部门的支持。尤其是在贫困落后地区，地方财政紧张，所需救助资金多，由此产生恶性循环，资金问题始终无法得到彻底解决。
2.解决邯郸市农村社会救助问题的对策
2.1加大中央财政对农村社会救助的支付比重
1994年我国分税制改革后，中央政府获得了更充足的财政资源，地方政府对财政的决策权和收入控制权相对较少，但却负责绝大部分的地方公共管理的支出，若干专项救助政策大多规定区县人民政府是责任主体，区县政府承担着社会救助的主要筹资责任，由于目前区县财政大多是“吃饭”财政，无暇顾及越来越多的事权下移，社会救助名义上的“地方政府负责制”因地方财力困境而落空。
布雷斯韦特指出，最优的社会救助管理与支出分担模式，要依据国家的具体情况而定。地区收入差距大的国家，更适合实行一个中央筹资和由国家统一制定救助资格的体系，以保证地区平等。［3］根据目前我国的财政体制，应该明确中央在社会救助支出中承担主要责任，提高中央政府负担的比重，使社会救助的事权、财权、支出责任相对称，实现中央与地方间社会救助支出从表面到实质的科学。
2.2建立覆盖全民的农村医疗保障制度
因病致贫是仍然是当前农村贫困的一个重要因素。预减农村贫困，最有效的方法是为他们提供普遍医疗保障。农村医疗保障制度改革要加强和完善正在实施的新型农村合作医疗的功能，加强乡镇级医院的基础设施建设，提高医院的服务质量，吸引具有高素质医师扎根基层医院，避免农民只有病情严重才去看病的状况，有助于减缓因病致贫的问题。
a.出台有关规范性政策，整合有关救助资源，建立“大救助”体系。各级政府要成立社会救助工作领导小组，实现救助部门全参与、救助内容全覆盖、救助信息全共享，并确定民政部门在救助工作上的总牵头职能，实现一口管理，即采取“救助对象统一管理，资金共同分担、统一使用”的救助制度。
b.积极动员社会力量帮助农村贫困人口解决具体困难，政府要积极引导、鼓励慈善团体等非营利组织参与社会救助工作，并组织、提倡多种形式的帮扶解困活动，激活民间救助资源，推动社会帮扶活动的深入、持续开展。
c.政府要制定优惠政策，为救助对象的技能培训、自谋职业等方面提供必要的服务。
2.3制定专门的社会救助法律，明确责任机构
目前我国没有一部立法机关颁布施行的有关社会救助的法律。规范社会救助行为的仅是国务院等部门颁布的政策。在救助的许多环节上无法可依，产生了应该得到救助的人群没有得到救助的现象。社会救助法不仅需要规范社会救助法律关系主体的权利、义务关系，调控和规范政府公权，使政府的监管合法有序，权责明晰，还需要规定获得救助的主体资格、救助的程序、司法救济的途径等。
目前我国缺乏统一的社会救助管理部门，应该在法律上明确社会救助管理机构，统筹监管本区域内的社会救助。明确管理部门的义务或履行瑕疵时则应当承担相应的法律责任。同时，规范社会救助程序，对需要救助者进行严格界定。另外，还应规定加强对社会救助管理的监督，尤其是救助政策、救助方式、救助对象以及救助款物的管理、使用和分配情况等向社会公开，接受社会监督。
课题名称：邯郸市农村社会救助问题研究，项目编号：201233，课题基金：2012年度邯郸市哲学社会科学立项课题。
参考文献：
[1] 李晓玲.邯郸农民开始享受低保[N/OL].2005-11-7.http://dzb1.省略 /html/2005/zhoubian_1107/39751.html.
[2] 杨红燕. 中央与地方政府间社会救助支出责任划分—理论基础、国际经验与改革思路[J].中国软科学，2011，01.
[3]Braithwaite J，Grootaert C，Milanovic．Poverty and Social Assistance in Transition Countries［M］．New York:St． Martin"s Press，2000．
作者简介：
刘双霞（1981-），女，汉，河北昌黎，河北工程大学经济管理学院，硕士，助教。