中国共产党农村土地政策的历史变迁及展望
摘要：我国农村土地政策的变迁围绕着以“所有权和经营权”为核心的产权制度展开，建党90年来的农村土地政策变迁相应经历了土地私人所有，农民自主经营；土地集体所有，集体统一经营；土地集体所有，农户承包经营三个阶段。当现行家庭承包制的制度效应逐渐释放完毕，新的弊端就暴露出来，全国上下对家庭承包制潜力的质疑和对土地政策彻底改进的讨论由此展开，主要有土地国有永佃制、土地私有制、坚持和完善土地集体所有制三种观点。土地政策变迁的实践经验告诉我们，有限的农村土地资源只有与社会生产力水平相适应的土地政策相结合才能实现效益的最大化。未来的农地政策改革应围绕明晰农村土地集体所有权、建立农村土地流转市场、发展现代农业展开。
关键词：农村土地政策；土地所有权；农地流转；现代农业
中图分类号：D651.1 文献标识码：A 文章编号：1672-3104(2011)05-0141-07
《中共中央关于制定十二五规划的建议》指出：“在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，是“十二五”时期的一项重大任务，必须坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作重中之重……”由此可见，“三农”问题依然是我国发展和改革过程中最重要的内容之一。在我国，解决“三农”问题的关键在于农村土地政策的变革。为揭示我国农村土地问题的实质，我们有必要对建党后的土地政策变迁历程做个梳理。
一、我国农村土地政策变迁的历史演进
土地的所有权制度决定生产关系的性质，土地的经营权制度决定土地使用过程中各利益主体之间权利、义务和利益的关系。我国农村土地政策的变迁便是围绕着以所有权和经营权为核心的产权制度展开，建党90年以来的农村土地政策变迁相应也经历了以下三个阶段：
1.土地私人所有，农民自主经营(1921～1953年)
我国的农村土地政策可追溯到建国以前，当时中国正处于半殖民地半封建社会，实行的是沿袭了几千年的封建社会地主阶级土地所有制。在封建土地所有制占统治地位时，占农村人口90％左右的贫农、雇农和中农仅占有20％-30％的耕地，而不到农村人口10％的地主和富农却占有耕地的70％-80％。这样的土地政策安排极大地挫伤广大农民的生产积极性，并成为我国发起土地革命的重要依据。1922年6月5日，中共中央执行委员会发表的《中共中央第一次对于时局的主张》要求“肃清军阀，没收军阀和官僚的财产，将他们的田地分给贫苦农民”，这是我们党第一次在正式文件中提出给贫困农民分地的思想，党的“耕地农有”政策开始逐渐明朗，农村土地改革也从“减租减息”向“限租”“限田”发展。之后主要通过没收的手段彻底废除了地主的土地所有权，但对没收来的土地归属问题在党内曾一度引发“归国家所有”和“归农民所的”的讨论，直至1933年6月，中华苏维埃共和国临时中央政府土地委员会颁布《关于实行土地登记》的布告，才以法律的形式肯定了农民对土地的所有权。随后由于抗日战争的爆发，与日本帝国主义的矛盾成了中国社会的主要矛盾，我们党审时度势，立刻改变方针，及时将“地主不分田”的政策调整为“地主减租减息，农民交租交息”，团结一切可以团结的力量，建立起最广泛的抗日统一战线。抗战胜利后的1946年5月4日，中共中央发出《土地问题的指示》(即《五四指示》)，号召从地主手中夺取土地，实现“耕者有其田”，它标志着党的土地政策由“减租减息”到实现“耕者有其田”的转变。1947年10月10日公布了《中国土地法大纲》，它是一个彻底的反封建土地革命纲领，其土地政策目标是要“平分一切土地”。而1950年6月30日，面对复杂的历史背景，《中华人民共和国土地改革法》又将土地改革的政策调整为“消灭封建制度，保存富农经济”，做到使“地主能生活，富农能生产”。这样从新民主主义革命开始执行的“消灭富农经济”政策就改成了“保存富农经济”、“保证富农能生产”的土地政策。这些变化是我们党随着对社会情况的进一步把握和对我国革命态势的进一步认识适时对土地政策作出的调整。
经过23年时间，我们党才最终胜利完成“耕者有其田”的历史使命。据统计，到1953年占农村人口不到10％的地主、富农占有10％左右的农地；占农村人口90％以上的贫雇农和中农占有农地达到90％上下。从农业产出来看，1947年的每公顷农业产量为1500斤，土改后的第一年(1948年)产量就增加到1920斤。1952年全国的粮食产量是16392万吨，比1949年增长了44.8％。
由旧中国农村土地政策变迁可见：在人地关系高度紧张的基本国情矛盾没有缓解、人均资源占有关系更加趋紧的制约下，我国农村无法承受土地和财产向少数人集中的制度变迁成本，我国农业生产也只能通过建立以“小农村社”为基础的经济制度来稳定。
2.土地集体所有，集体统一经营(1953-1978年)
1953年我国提出了“社会主义过渡时期总路线”，实现由农业国向工业国转变的国家资本主义转型，并在随后的“社会主义改造”运动中开始全面推进农业集体化和私营企业国有化。但由于朝鲜战争的影响和当时国际形势的变化，我国不可能按照常规从发展自耕农经济和民族工商业开始逐步过渡到社会化大生产。朝鲜战争的经验告诉我们工业是战争的基础，特别是与军事工业相关的重工业，我国必须加快完成以国家重工业为主的资本密集型的工业化进程。但战后我国周边地缘政治环境长期紧张，美国为首的西方国家对我国实行经济封锁，发展工业化的环境极其恶劣，在几近没有外部市场和外来投资的情况下，为取得国内重工业化与城市化的原始积累，也只能让农村和农民做出牺牲。当时“土地私人所有，农民自主经营”的土地改革使农村变成了清一色的个体经济，这种个体经济既难以满足城市和工业对粮食和农产品原料的需要，又难以消化掉不断增加的国家工业化发展带来的工业品产出。为了提供工业发展所需的资金积累，除了直接从农业税汲取之外，更重要的途径就是在“工农两大部类交换”中依靠工农产品的价格剪刀差来实现。1953年为了解决工业化和城市粮食的供应问题，我国开始推行统购统销政策，使粮食库存大量增加。但1954和1955年的天灾导致粮食被过量征购，甚至出现把农民的口粮、种子和饲料粮都收去的问题，引起农民的强烈不满。在采用行政手段强制实行统购统销困难重重的情况下，合作化组织建设被提上议事日程，它对统购统销的保障和弱化、抑制农民反抗有着不可估量的作用。在当时生产规模小、生产资料少、生产资金缺、劳动生产率低的历史条件下实行初级社制度是有利于克服分散经营的弱点，促进农业的扩大再生产。1957年全国基本上完成了由初级社向高级社的过渡，农民个人的土地和其它生产资料无偿转归高级合作社集体所有，并建立了社会主义农村土地集体所有制。同时高级社为我国的农村组织结构设置打下了基础，不管是人民公社的“三级所有，队为基础”的制度，