浅谈受贿罪主体中关于“国家机关”和“公务”的认定
摘要:受贿犯罪的主体中国家机关的规定看似清楚,但是理论和实践中要准确把握还是有一定难度的,而确定其真正含义对于认定受贿犯罪无异具有特别重要的意义,其次关于“公务”的认定也存在类似的问题,本文通过厘清其中的关键,以便把握好受贿犯罪主体中比较难以琢磨的问题,为司法实践提供参考。
关键词:受贿罪;国家机关;公务
一、对国家机关的界定体
现行刑法典第93条规定:“国家工作人员,是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员,以及其他依照法律从事公务的人员,以国家工作人员论。”根据第93条的规定,国家工作人员是指在国家机关中从事公务的人员。由此出发,对国家机关范围的界定就成为界定国家工作人员的一个重要前提。
目前,我国刑法学者对国家机关的界定主要有以下二种观点:第一种观点认为“国家机关”就是指从事国家管理和行使国家权力,以国家预算拨款作为独立活动经费的中央和地方各级组织,具体包括权力机关、行政机关、司法机关、检察机关、审判机关以及军队系统的各级机构。第二种观点认为国家机关除了上述范围以外,还应当包括中国共产党的各级机关以及政协的各级机关。第二种观点主张国家机关应当包括中国共产党的各级机关、国家各级权力机关、行政机关、审判机关、军队的各级机关、中国人民政治协商会议的各级机关以及一些名为总公司但实为国家行政部门的机构,如石油天然气总公司、电力总公司等。该观点认为那些名为总公司但实为国家行政部门的机构,并不适用企业的经营机制,而是依靠国家财政拨款,从事行政管理的职能部门,因而其本质上仍是国家机关。
笔者认为,界定“国家机关”的范围,必须基于法律的规定,但同时又不能拘泥于条文本身,而应当结合实际,因为法律本身的规定亦可能存在矛盾。我国现行宪法第5条第3款规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织必须遵守宪法和法律。”在这里,武装力量、政党、国家机关是并列的,不存在包容关系;但是宪法第二章关于国家机构的规定又包括权力机关、行政机关、军事机关,显然,这与宪法第5条第3款的表述是矛盾的。由此观之,如果想当然地认为国家机关包括了军队机关,在法律上是没有依据的。要认定“国家机关”范围,必须回到现行刑法第93条的规定来,并从总体上理解其含义。该条规定:“本法所称国家工作人员,是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、社会团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员,以及其他依照法律从事公务的人员,以国家工作人员论。”其中共提到二类组织,即国家机关,国有公司、企业、事业单位、人民团体,非国有公司、企业、事业单位、社会团体。从这种分类可以看出,中国共产党组织和政协组织是包含于国家机关之中的。因为对执政党和参政议政党,作为基本法的刑法不可能不作出规定,从第93条看,它们不能属于人民团体和社会团体,只能属于国家机关。从刑法分则的规定看,国家机关也包括了中国共产党组织和政协组织。分则中第九章是以国家机关工作人员为主体的渎职罪,第八章是以国家工作人员为主体的贪污贿赂罪,两相比较也可以发现这一结论。譬如行贿罪的对象是“国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体”,执政党各级机关完全应成为行贿罪的对象,故而从立法的严谨性来说,共产党和政协理应包含在国家机关之中;在纯粹以国家机关工作人员为主体的渎职罪中,若不包括中国共产党和政协机关中从事公务的人员,则会遗漏在这些机关中的工作人员的犯罪行为,亦会使法网有失严密。再比如,签订、履行合同失职被骗罪(刑法第167条)和国家机关工作人员签订、履行合同失职被骗罪(刑法第406条)的主体分别是国有公司、企业、事业单位直接负责的主管人员和国家机关中的工作人员,从保护公有财产的角度并结合刑法第93条对组织的分类看,立法者也是将共产党和政协机关划归为国家机关的。另外,从我国宪法的纲领性规定看,中国共产党在我国政治、经济和社会生活的各个方面起着领导作用,人民政协是参政、议政机关,这是我国的国体和政体,作为基本法的刑法必须体现这一点。至于目前在我国存在的名为总公司实为国家行政部门的机构,笔者认为不应视其为国家机关,它们是市场经济改革的过渡性机构,其改革的方向是经济管理机构,与国家机关有本质上的差别。而且我们在市场经济的过渡时期对这些情况的考虑要慎之又慎,不能盲目地去否定。
二、对我国刑法中“公务”的理解
从刑法第93条的规定看,国家工作人员和以国家工作人员论的人员,其共同的本质特征就是“从事公务”。因此,如何准确理解刑法上“从事公务”的含义,乃是正确界定国家工作人员范围的核心问题。
从最一般意义上讲,公务泛指一切公共事务,既包括国家性质的公务,也包括集体性质的公务。刑法第93条所说的“公务”是指什么?目前,我国刑法理论界存在五种不同的观点:第一种观点认为“从事公务”是指代表国家对公共事务所进行的管理、组织、领导、监督等活动。第二种观点认为“从事公务”就是“依法履行职责的职务行为以及其他办理国家事务的行为”。第三种观点认为“从事公务”是指“在国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体等单位中履行组织、领导、监督、管理等职责”。第四种观点认为“从事公务”是指“依法所进行的管理国家、社会或集体事务的行为”。第五种观点认为“公务”就是指具有社会管理性质的社会公共事务。
笔者认为,“从事公务”应当是指代表国家利益进行的管理各种事务的活动。它具有两方面的特点:一是具有管理性,即对各种事务进行管理。这里的事务比较广泛,既可以是社会事务,也可以是集体事务,甚至是个人事务如离婚诉讼,但是一旦被纳入国家管理活动的范围即变为国家事务的内容。二是国家利益性,即这种活动是从国家利益出发,以国家的名义进行的,它体现的不是某个个人、集体和团体的利益,而是国家的利益,并且刑法本身保护的也是社会利益,国家利益是其应有之意。换句话说,“公务”的本质就是国家利益代表性和管理性,它所管理的对象是各种事务。
从刑法第93条规定的内在逻辑性看,无论是国家机关工作人员还是非国家机关工作人员,其作为国家工作人员的本质特征就是“从事公务”,在人员的身份上并无限制,因而在司法实践中亦应按照该标准合理界定国家工作人员的范围,避免仅以是否具有干部身份来判断是否为国家工作人员。无论从刑法的精神还是从现实社会生活来看,以身份来认定国家工作人员已不合时宜与法理。只有紧紧抓住“从事公务”的本质特征,才能准确认定“国家工作人员”的范围。
在市场经济体制已经初步建成,国有公司、企业纷纷改革并建立现代企业制度的今天,无论产权的性质如何,公司、企业是国有还是私有或者是混合所有制,其作为市场主体的地位都是平等的,都平等地参与市场竞争,国有企业并不享有任何特权。因此笔者认为,不能因为产权国有,就认为国有公司、企业的经营管理活动就是社会公共事务。国家机关由于其是社会管理者、组织者、公共服务提供者,其具有国家权力性质的事务就是公共事务。而国有公司、企业的经营活动是否属于社会公共事务,要根据国有公司、企业经营活动的性质来区分。在国有公司、企业中依法从事公务的人员,应当解释为:1、所谓国有公司、企业,应当理解为国有全资的公司、企业和国有资本占控股地位的公司、企业;因为目前,随着市场经济体制建设的推进,国有公司、企业纷纷建立现代企业制度,一些国有大中型企业纷纷改制成股份有限公司,纯粹的全资国有公司、企业除军工、能源、交通以及一些国家专营专卖的公用事业外,已不多见,而就前述的企业也在逐渐开始变化。刑法如果不与时俱进,对国有公司、企业作广义的理解,保护国有公司、企业中国家工作人员职务行为的廉洁性,将不能适应新形势的需要;但是作广义理解的同时,笔者主张只有属于公共事业、公用事业或者专营专卖事业的国有公司、企业的经营管理活动才定义为公务。比如,公民李某,如果他要买车,他可以自由决定买甲汽车公司的汽车,也可以自由决定买乙汽车公司的汽车,因为汽车销售公司不属于公共事业。但如果李某准备在家里安装电路,他就不能自由的决定用哪家电力公司的电。李某没有必要用行贿的手段去购买汽车公司的汽车,因为更多的市场竞争让他有足够的自由选择的空间,但李某却有可能使用行贿的手段去购买天然气,因为能源紧缺,能源使用的管理经营权掌握在某个特定的国有公司手中,李某欲行贿的对象即国有公司的工作人员所从事的就是公务,李某之所以行贿是因为其自由选择的空间几乎没有。2、所谓依法从事公务,应当理解为在涉及邮政、通信、电力、水利、天然气等经营公用事业、公共服务事业和国家专营专卖事业的国有公司、企业中从事组织、领导、监督、管理职责的公司、企业人员,例如,公司、企业的董事、监事、经理以及其他高层、中层管理人员,完全从事技术性、劳务性工作的人员,如业务员、清洁工等不属于国家工作人员。因此笔者主张,在国有公司、企业中从事公务的人员,应当解释为在国有全资的公司、企业和国有资本占控股地位的经营公用事业、公共服务事业和国家专营专卖事业的国有公司、企业中从事组织、领导、管理、监督职责的公司、企业人员。由于这些内容可通过扩大或缩小解释来实现,所以建议全国人大常委会或最高法院作出相应的立法或司法解释。
参考文献:
[1]吕天奇:《贿赂罪的理论与实践》,光明日报出版社2007年第1版,第1页。
[2] 潘爱民、许建琼:《受贿罪认定中的几个疑难问题探讨》,载《刑事司法指南》2001年第3期。
[3] 肖中华:《论受贿适用的几个问题》,载《法学评论》(双月刊)2003年第1期。